Kinh nghiệm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của một số nước trên thế giới

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý đất đai; bảo đảm đất đai được quản lý thống nhất, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phục vụ hiệu quả cho phát triển kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được “luật hóa” và bắt đầu được triển khai chính thức từ Luật đất đai năm 1988. Trong hơn 20 năm qua, các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo hành lang pháp lý và trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý nhà nước về đất đai. Tuy nhiên, chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng được yêu cầu, vẫn còn một số tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Sau đây là một số thông tin, kinh nghiệm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của một số quốc gia trên thế giới để Việt Nam tham khảo trong quá trình sửa đổi Luật đất đai 2003.

1. Về cấp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Ở Hàn Quốc, việc lập quy hoạch sử dụng đất thực hiện theo các cấp: quốc gia, cấp tỉnh, vùng thủ đô; cấp huyện, vùng đô thị cơ bản. Theo đó, quy hoạch sử dụng đất được thực hiện từ tổng thể tới chi tiết. Quy hoạch cấp tỉnh, vùng thủ đô phải căn cứ trên cơ sở quy hoạch cấp quốc gia; quy hoạch cấp huyện, vùng đô thị phải căn cứ vào quy hoạch cấp tỉnh.

Ở Canada, là một nước liên bang nên quy hoạch sử dụng đất có những điểm riêng biệt. Theo đó, chính quyền Trung ương không có vai trò trong việc lập quy hoạch sử dụng đất. Thẩm quyền này thuộc về các tỉnh (bang). Mỗi bang có quyền tự trị riêng về đất đai và tài nguyên, do đó đều có hệ thống quy hoạch riêng. Tại mỗi bang, chính quyền địa phương lập quy hoạch theo 2 cấp: Kế hoạch phát triển (như quy hoạch tổng thể) và quy hoạch vùng. Chính quyền cấp tỉnh xây dựng khuôn khổ pháp lý cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định trực tiếp một số vấn đề quan trọng liên quan đến đất đai (như bảo vệ đất nông nghiệp); hoạch định chính sách, giám sát và kiểm soát trực tiếp việc phân chia đất đai.

Đất nước Canada

Ở Trung Quốc, quy hoạch sử dụng đất được lập theo 4 cấp: cấp quốc gia, cấp tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh), cấp huyện và cấp xã.

2. Về nguyên tắc, căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Ở Trung Quốc, việc lập quy hoạch sử dụng đất phải bảo đảm tuân thủ triệt để nhiều nguyên tắc, như: sử dụng đất phải tiết kiệm, đem lại hiệu quả sử dụng cao nhất; bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu và lợi ích sử dụng đất của các ngành kinh tế, xã hội và các địa phương; tăng cường bảo vệ môi trường, phát triển sinh thái tự nhiên nhằm duy trì và nâng cao chất lượng sống cho người dân của cả nước… Tuy nhiên, nguyên tắc quan trọng nhất là bảo vệ nghiêm ngặt 120 triệu ha đất canh tác. Điều này được thể hiện rõ và xuyên suốt trong hệ thống pháp luật về đất đai của Trung Quốc. Theo đó, trong quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải xác định được diện tích đất canh tác cần bảo vệ nghiêm ngặt theo quy định của Nhà nước, trong đó phải chỉ rõ diện tích đất canh tác cơ bản (chiếm 80% tổng diện tích canh tác) có chất lượng tốt nhất cần được duy trì vĩnh cửu và không được phép chuyển đổi mục đích sử dụng dưới bất cứ lý do gì. Hàng năm, căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất được duyệt, Chính phủ giao chỉ tiêu chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang mục đích khác cho từng tỉnh. Trên cơ sở đó, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phân bổ cụ thể cho từng đơn vị hành chính cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp huyện phân bổ kế hoạch sử dụng đất đến từng đơn vị xã để thực hiện. Việc chuyển mục đích sử dụng đất canh tác sang sử dụng vào các mục đích khác phi nông nghiệp phải được phê duyệt tại cấp tỉnh và Chính phủ. Trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bị vi phạm thì tùy mức độ vi phạm mà người đứng đầu địa phương sẽ bị xử lý hành chính hoặc sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự, đất bị vi phạm sẽ bị thu hồi (kể cả trường hợp đã đầu tư).

Ở Hà Lan, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải trên cơ sở kết quả khảo sát đánh giá các tham số ở các địa phương: tham số kỹ thuật (chất lượng đất, đặc điểm địa hình, hiện trạng sử dụng, các khả năng cải thiện với bên ngoài...); tham số kinh tế (tiềm năng phát triển kinh tế); tham số văn hoá - xã hội (công trình văn hoá, nghệ thuật, bảo tồn các truyền thống văn hoá...); các giá trị và tiêu chuẩn xã hội; tham số môi trường (mức độ ô nhiễm nước và đất, không khí). Việc đưa ra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở kết quả khảo sát các tham số này sẽ giúp chính quyền có được cái nhìn tổng quát và chi tiết nhất về đặc điểm của từng vùng, lãnh thổ; từ đó đưa ra bản quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phù hợp, hiệu quả và có tính bền vững.

3. Về thẩm quyền lập, quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Ở Hàn Quốc, quy hoạch cấp quốc gia do Bộ trưởng Bộ Đất đai, Giao thông và Hàng hải phê duyệt, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh do tỉnh phê duyệt, quy hoạch đất cấp huyện hoặc quy hoạch đô thị cơ bản do Tỉnh trưởng phê duyệt. Quốc hội không can thiệp vào quá trình xét duyệt quy hoạch sử dụng đất.

Ở Trung Quốc, Bộ Đất đai và Tài nguyên quốc gia và Cơ quan quản lý đất đai thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đều có trách nhiệm chung là tổ chức lập và thực hiện quy hoạch đất quốc gia, quy hoạch tổng thể sử dụng đất; tham gia vào việc thẩm tra quy hoạch tổng thể đô thị trình Quốc vụ viện phê chuẩn. Nhìn chung, Bộ Đất đai và Tài nguyên quốc gia chỉ đạo và thẩm tra quy hoạch tổng thể sử dụng đất của địa phương; còn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, chỉ đạo và thẩm định quy hoạch tổng thể sử dụng đất của thành phố (thuộc tỉnh), huyện. Cơ quan quản lý đất đai thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng đất của cấp trên, tổ chức lập và thực hiện quy hoạch tổng thể sử dụng đất và các quy hoạch chuyên ngành có liên quan cấp huyện. Phòng tài nguyên đất đai cấp xã lập và thực hiện quy hoạch tổng thể sử dụng đất cấp xã, hợp tác và hỗ trợ làm tốt công tác lấy ý kiến quần chúng đối với quy hoạch.

Đô thị hóa tại Trung Quốc

Chính phủ phê duyệt quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các thành phố thuộc tỉnh nhưng có trên 1 triệu dân (như: Nam Ninh, Quảng Châu), các đặc khu kinh tế (như: Thâm Quyến, Chu Hải). Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch sử dụng đất của các đơn vị hành chính cấp huyện và quy hoạch sử dụng đất của cấp xã.

Ở Hà Lan, quyền quyết định quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia thuộc về Nghị viện và Chính phủ. Giúp việc cho các cơ quan này có Ủy ban Quy hoạch Không gian Nhà nước, Cơ quan Quy hoạch không gian Nhà nước và Hội đồng tư vấn quy hoạch không gian. Tại cấp tỉnh, Ủy ban Quy hoạch không gian tỉnh và Cơ quan quy hoạch không gian tỉnh là các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Hội đồng tỉnh và Ban chấp hành Hội đồng tỉnh về đất đai. Tại địa phương có Phòng Quy hoạch cấp huyện, Hội đồng Huyện và Ban Chấp hành Hội đồng huyện. Tuy nhiên, chỉ có các huyện lớn mới có Phòng Quy hoạch cấp huyện. Các huyện khác thuê các chuyên gia tư vấn tư nhân thực hiện các công việc quy hoạch như khảo sát, tư vấn và lập kế hoạch. Huyện có 2 loại sơ đồ dùng cho chính sách quy hoạch là Sơ đồ bố trí tổ chức và Sơ đồ quy hoạch sử dụng đất. Hội đồng huyện sau khi thông qua Sơ đồ sẽ báo cáo lên Ban chấp hành Hội đồng tỉnh và Cơ quan Quy hoạch không gian nhà nước.

4. Về kỳ quy hoạch

Ở Hàn Quốc, kỳ quy hoạch đối với cấp quốc gia, cấp tỉnh là 20 năm, quy hoạch sử dụng đất vùng đô thị cơ bản và kế hoạch sử dụng đất là 10 năm. Sau 5 năm sẽ tiến hành rà soát để điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu phát triển và thị trường. Ở Trung Quốc, theo quy định của Luật đất đai năm 1999 thì kỳ quy hoạch sử dụng đất của các cấp là 10 năm. Ở Canada, trước năm 2005 kỳ quy hoạch là 05 năm nhưng thực tế chứng minh là không hợp lý, nên hiện nay, Luật quy hoạch của Canada không quy định khoảng thời gian này. Do đó, kỳ quy hoạch có thể rất linh hoạt, có thể thay đổi nhưng phải thực hiện các thủ tục phê duyệt theo quy định của Luật.

Đất nước Hàn Quốc

5. Về quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Ở Hàn Quốc, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tổ chức lấy ý kiến nhân dân. Sau khi quy hoạch được phê duyệt sẽ được công khai và phổ biến đến nhân dân. Chính quyền các cấp có trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đó. Nhà nước có chính sách bảo đảm tính khả thi của quy hoạch, ví dụ: hỗ trợ đối với các khu vực bảo tồn, các khu vực cần bảo vệ như miễn thuế, không phải thực hiện nghĩa vụ quân sự, được hỗ trợ đời sống…

Ở Thụy Điển, quá trình lập quy hoạch quốc gia bao gồm hai bước. Bước đầu tiên là tiến hành nghiên cứu về nhu cầu sử dụng đất từ các bộ, ngành, khu vực, chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương; đồng thời, tham vấn về nhu cầu sử dụng đất ưu tiên đối với mỗi lĩnh vực sử dụng đất (nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, giao thông vận tải, sản xuất điện, bảo vệ môi trường và văn hóa). Bước thứ hai là tham vấn các thành phố về ưu tiên của họ cho các nhu cầu cạnh tranh về sử dụng đất. Chính quyền quận sẽ biên soạn các kết quả này và gửi cho Chính phủ và Quốc hội để quyết định trong các trường hợp có xung đột giữa lợi ích quốc gia với lợi ích khu vực hoặc địa phương.

Ở Canada, công tác quy hoạch sử dụng đất được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật của cơ quan lập pháp của tỉnh (bang), với một đạo luật đặc biệt cho thành phố thủ đô và một Luật quy hoạch cho 200 thành phố còn lại. Theo Luật quy hoạch chính quyền tỉnh, mỗi thành phố lập kế hoạch phát triển và bản quy hoạch vùng (bao gồm kế hoạch chi tiết, các quy định về sử dụng đất và các tiêu chuẩn phát triển). Kế hoạch phát triển phải tuân thủ các quy định, chính sách của tỉnh; các cơ quan khác phải được tham vấn trong quá trình chuẩn bị kế hoạch. Nếu họ không đồng ý với một kế hoạch phát triển được đề xuất, họ có thể khiếu nại đến một hội đồng đặc biệt và thường kế hoạch sẽ không được phê duyệt nếu có phản đối này. Việc giải quyết xung đột thường được thực hiện thông qua thương lượng, thỏa thuận giữa các bên.

Nguyễn Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)