Kinh nghiệm về tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới

Hiện nay trên thế giới có 03 mô hình tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) gồm: CQĐP theo nguyên tắc phân quyền; CQĐP tập quyền; CQĐP xã hội chủ nghĩa.

Điển hình cho mô hình này là Anh, Mỹ và các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ, nơi thực hiện nguyên tắc phân quyền triệt để nhất. Theo Hiến pháp liên bang và hiến pháp của hơn 40 bang ở Mỹ, tổ chức và hoạt động của các tổ chức tự quản địa phương do các địa phương tự quy định nên cách thức tổ chức và thẩm quyền của các chính quyền này cũng hết sức đa dạng, không theo khuôn mẫu nào. Trong mô hình này, CQĐP tự quản không có đại diện của chính quyền trung ương hay chính quyền bang. Chức năng quản lý các CQĐP nói chung, chính quyền tự quản địa phương nói riêng thường giao cho một Bộ chuyên trách ở Trung ương, có nơi là Bộ nội vụ, có nơi là Bộ về CQĐP quản lý.

Mô hình này có đặc điểm là CQĐP do Trung ương đặt ra, trực tiếp bổ nhiệm nhân sự hoặc có phân cấp và nằm trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất từ Trung ương đến cơ sở. CQĐP chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của chính quyền Trung ương, vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Trung ương, vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Hiện nay, mô hình này chỉ còn tồn tại ở một số nước đang phát triển.

Mô hình này được tổ chức ở các nước XHCN cũ và Trung Quốc, Việt Nam hiện nay. Theo mô hình này, CQĐP không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ giữa Trung ương với địa phương, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp ủy đảng địa phương. Ở mỗi cấp hành chính lãnh thổ, cả ở thành thị lẫn nông thôn đều thành lập CQĐP, vừa đại diện cho địa phương, vừa đại diện cho nhà nước Trung ương, tạo thành hệ thống thứ bậc trực thuộc trên dưới.

Ở Trung Quốc, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, CQĐP ở các cấp khác nhau là cơ quan hành chính địa phương và cơ quan qyuền lực nhà nước ở địa phương. Cơ quan hành chính địa phương chịu trách nhiệm tổ chức và quản lý các công việc hành chính địa phương, chịu trách nhiệm và báo cáo hoạt động trước Đại hội đại biểu và cơ quan thường trực các cấp ở địa phương, trước cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan lãnh đạo, giám sát cấp trên.

CQĐP Trung Quốc chia thành 04 cấp (cấp tỉnh (bao gồm các tỉnh, các khu tự trị và các thành phố trực thuộc chính phủ Trung Quốc); cấp quận, huyện và các khu tự trị; cấp hạt (gồm hạt, hạt tự quản và các thành phố không được chia ra thành các quận, huyện) và cấp chính quyền cơ sở (gồm các thị xã, thị xã tự quản, hương và các thị trấn). Tất cả các cấp đều thành lập Đại hội đại biểu nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra, còn cơ quan hành chính do Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của Đại hội đại biểu nhân dân.

Ở Philippin, CQĐP gồm tỉnh, thành phố, khu tự trị và phường, xã. 

Tỉnh là đơn vị hành chính và chính trị lớn nhất trong cơ cấu CQĐP. Tỉnh bao gồm các khu tự trị và các thành phố hợp thành. Tỉnh có chức năng phát triển và giám sát, gồm giám sát các Khu tự trị, các mối liên hệ có tính nguyên tắc giữa CQĐP và Trung ương, các viên chức được bổ nhiệm trong tỉnh.

Thành phố đóng trên địa bàn tỉnh, trực thuộc tỉnh về địa lý nhưng không chịu sự kiểm soát hành chính của tỉnh. Tiêu chí để xếp hạng Thành phố là phải đô thị hóa cao dựa trên đánh giá việc đạt hay không đạt các chỉ tiêu về dân số, thu nhập… Hoạt động của chính quyền thành phố hướng tới việc cung cấp và điều phối thường xuyên và trực tiếp các dịch vụ cơ bản trong phạm vi thẩm quyền của mình.

Khu tự trị là cấp tiếp theo của hệ thống hành chính địa phương, gồm một nhóm các xã. Tuy khu tự trị là các cộng đồng phát triển và đô thị hóa thấp hơn các thành phố, nhưng cơ cấu chính quyền thì giống nhau. Hoạt động định hướng vào việc cung cấp và điều phối thường xuyên và trực tiếp các dịch vụ cơ bản trong  phạm vi lãnh thổ của khu tự trị.

Xã, phường, thị trấn là chính quyền cơ sở của CQĐP, quản lý các gia đình và dân cư thực hiện các công việc của cộng đồng, các dự án công cộng như bảo vệ môi trường, các chương trình nhằm giảm tỷ lệ tội phạm hoặc tình trạng thanh thiếu niên phạm tội, liên kết các lợi ích của cộng đồng dân cư.

Ở Thái Lan, CQĐP chia thành 4 cấp (Tỉnh, huyện (quận), xã (phường) và làng). Quyền lực Trung ương có thể duy trì ở hầu hết các cấp CQĐP. CQĐP muốn giải quyết một vấn đề gì cần phải báo cáo với chính quyền Trung ương. Tuy nhiên, Thái Lan cũng có 05 mô hình tự quản địa phương, có quyền lực bán tự trị, gồm: (1) Hành chính Thủ đô Băng Cốc; (2) Hành chính thành phố Pattaya; (3) Cơ quan quyền lực hành chính tự quản (cơ quan này được thành lập tại những tỉnh và thành phố tự trị, điều hành và quản lý những hoạt động hành chính trong tỉnh); (4) Chính quyền tự quản vùng: được phân ra thành 03 cấp (thành phố, thị trấn và xã). Sự phân chia này phù hợp với mật độ dân số và nguồn thu nhập của địa phương. Chính quyền tự quản gồm cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp; (5) Tổ chức bộ máy hành chính huyện tự quản (tổ chức này do dân bầu và Trung ương bổ nhiệm chịu trách nhiệm về vệ sinh môi trường, ngăn ngừa bệnh dịch…)

Ở Nhật Bản, CQĐP ở Nhật Bản chỉ gồm 2 cấp (đô - đạo - phủ - tỉnh và thành phố - thị trấn – làng). Đô-Đạo-Phủ-Tỉnh gồm có 47 đơn vị, Thành phố-Thị trấn-Làng có 1.719 đơn vị. Tại 2 cấp chính quyền này đều có Ủy ban và Hội đồng. Các thành viên đứng đầu 2 cơ quan này đều được dân bầu trực tiếp, công khai. Việc giải quyết công việc hành chính của địa phương do người đứng đầu của địa phương (thị trưởng) thực hiện.

Hiện nay, việc phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được quy định tại Luật Tự trị địa phương. Việc phân quyền này được thực hiện trên nguyên tắc: những gì mà chính quyền địa phương làm được thì giao cho chính quyền địa phương làm, những gì mà chính quyền địa phương không làm được thì giao chính quyền trung ương làm. Theo đó, chính quyền trung ương giữ vai trò chủ chốt, thực hiện những công việc có liên quan đến vị thế của quốc gia trong cộng đồng quốc tế (ngoại giao, phòng vệ, tiền tệ, tư pháp…); những hoạt động của người dân cần phải thống nhất trên toàn quốc (tiêu chuẩn bảo vệ cuộc sống, tiêu chuẩn lao động…) hay những công việc liên quan đến quy định cơ bản về tự trị địa phương hoặc những chính sách, dự án phải thực hiện trên toàn quốc (lương hưu công, phát triển vũ trụ, công trình giao thông huyết mạch…). Còn chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong việc thực hiện tự chủ và tổng hợp công việc quản trị tại địa phương. 

Ở Indonexia, CQĐP gồm có cấp tỉnh (Vùng I), cấp huyện, quận (Vùng II), cấp xã (cấp xã, phường) và cấp thôn. Ba cấp đầu thì tổ chức tương tự như hệ thống CQĐP Việt Nam. Tuy nhiên, cấp thôn ở Indonexia là một cấp chính quyền độc lập trong hệ thống CQĐP.

Indonexia có sự kết hợp giữa cơ chế bầu cử và bổ nhiệm trong việc thiết lập bộ máy CQĐP, nhất là đối với các chức vụ chủ chốt trong bộ máy hành chính. Tuy có sự kết hợp, song thực tế cơ chế bổ nhiệm đóng vai trò chi phối. Ở chính quyền cấp tỉnh, có Thống đốc; cơ quan hành chính tỉnh và hội đồng đại diện tỉnh. Thống đốc là người đứng đầu một tỉnh và đồng thời cũng là đại diện cho Tổng thống ở địa phương, có bộ máy công chức địa phương giúp việc bên cạnh cơ quan hành chính tỉnh. Hai cơ quan này phối hợp với nhau trong việc ban hành luật lệ của địa phương và ngân sách của tỉnh. Hội đồng đại diện tỉnh đóng vai trò quyết nghị. Nét đặc trưng của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện của Indonexia là bên cạnh các cơ quan ban ngành cấp tỉnh còn có cơ quan đại diện của các Bộ ở cấp trung ương đặt tại địa phương. Riêng chính quyền cấp xã ở Indonexia không có cơ chế tự trị. Chính quyền cấp này là cơ quan hành chính cấp dưới của quận, huyện hay thành phố. Trưởng phường, xã là người đứng đầu của phường, xã. Tại cấp này cũng không có Hội đồng đại diện nhưng vẫn có các chi nhánh đại diện một số bộ của chính quyền trung ương đặt tại đây. Riêng ở cấp thôn, hệ thống chính quyền cũng được tổ chức gần như cấp xã nhưng không đặt cơ quan đại diện của các Bộ Trung ương.

Qua nghiên cứu cho thấy, tổ chức CQĐP trên thế giới rất đa dạng. Dù theo mô hình nào thì CQĐP ở các nước luôn có sự phân biệt giữa chính quyền tự quản với chính quyền đại diện; giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.

Đối với chính quyền tự quản, chính quyền trung ương công nhận và trao quyền tự quản trong những phạm vi và mức độ khác nhau cho các địa phương. CQĐP tự quản có hội đồng do dân bầu để quyết định các công việc thuộc thẩm quyền.

Cách tổ chức CQĐP theo mô hình này không phân biệt thứ bậc cấp trên, cấp dưới. Sự khác nhau của tổ chức CQĐP là ở quy mô, loại hình cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Các tổ chức CQĐP độc lập với nhau về hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ địa phương. Luật sẽ quy định cho mỗi loại CQĐP có những chức năng, nhiệm vụ cụ thể cùng những tiêu chí phân loại riêng cho mỗi loại CQĐP.

Bên cạnh CQĐP tự quản là chính quyền đại diện của Trung ương tại địa phương. Ở Pháp, tất cả các tỉnh đều có Tỉnh trưởng do Hội đồng tỉnh bầu cử và ở dưới quyền kiểm soát của Tỉnh trưởng. Tỉnh trưởng do Nhà nước Trung ương bổ nhiệm có nhiệm vụ giám sát việc thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Ngoài ra, ở một số nước còn có những đơn vị hành chính đặc thù, được hình thành để tiện cho việc quản lý về hành chính trên một lĩnh vực nào đó, chẳng hạn như khu bầu cử, khu trường học, khu thu thuế… . Những đơn vị hành chính đó không có cơ quan đại diện do dân bầu mà chỉ cần có cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý. Các đơn vị hành chính này có thể thực hiện nhiệm vụ được giao trên địa bàn của nhiều đơn vị hành chính tự quản nhưng không phải là đơn vị hành chính cấp trên đối với các đơn vị hành chính tự quản đó.

Đối với đô thị, ở nhiều quốc gia tổ chức chính quyền theo mô hình 1 cấp, có hội đồng và cơ quan hành chính đô thị, đứng đầu là Thị trưởng hoặc chức danh tương tự do Hội đồng hoặc do người dân bầu trực tiếp. Ở bên dưới, chỉ có các cơ quan đại diện cho chính quyền đô thị thực hiện chức năng quản lý, không phải là một cấp chính quyền. Do đặc thù của quản lý đô thị đòi hỏi nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực cao; đồng thời, nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân trong quản lý nhà nước tại đô thị nên cơ quan hành chính của chính quyền đô thị đều áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính với các chức danh thống đốc, tỉnh trưởng, thị trưởng… tương ứng với từng cấp hành chính. Người đứng đầu cơ quan hành chính có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan đại diện nhân dân, đồng thời tổ chức chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện luật pháp, chính sách của nhà nước và các quyết định, chỉ thị hành chính của các cơ quan hành chính cấp trên.

Nguyễn Phương Thảo
(Ban Nội chính Trung ương)