Một số hạn chế, bất cập trong quy trình ngân sách trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002

(BNCTW)- Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2002 đã đi vào cuộc sống và đạt nhiều kết quả quan trọng trong quản lý NSNN, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia vững mạnh, tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Mặc dù vậy, quy trình ngân sách trong Luật còn phức tạp, tồn tại nhiều bất cập trên thực tiễn.

Tuy nhiên, HĐND chỉ bỏ phiếu thông qua các nguồn thu và nhiệm vụ đã được cấp trên quyết định. HĐND không tự quyết định thu - chi ngân sách cấp mình mà phải tuân theo sự phân bổ, giao dự toán của cấp trên, phải quyết định dự toán ngân sách địa phương vào thời gian theo quy định của Chính phủ, điều chỉnh lại theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch UBND cấp trên… Như vậy, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp đối với ngân sách địa phương hoàn toàn bị động, gò bó. Hơn nữa, cũng do Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước nên ngân sách phải được lập từ dưới lên (xã lên huyện, huyện lên tỉnh, tỉnh lên trung ương) và khi giao nhiệm vụ thu, chi lại theo chiều ngược lại nên đây là một quy trình hết sức khó khăn, phức tạp, dẫn tới tình trạng dự toán ngân sách giao cho các đơn vị ngân sách cấp dưới không bảo đảm về chất lượng cũng như thời gian theo quy định.

Thứ hai, quy trình lập, xét duyệt, quyết định ngân sách còn nhiều bất cập. Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đảm bảo theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trình tự. Hơn nữa, quỹ thời gian lập ngân sách, xem xét quyết định ngân sách là rất ngắn nên không đủ đảm bảo quyền dân chủ và chất lượng của dự toán ngân sách, lại mang tính áp đặt nên gây khó khăn cho việc lập dự toán ngân sách chủ động tích cực. Cơ sở tính toán các khoản thu, chi ngân sách chưa có căn cứ khoa học vững chắc. Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu lạc hậu, thiếu và chưa đồng bộ. 

Việc xét duyệt, quyết định ngân sách của Quốc hội, Hội đồng nhân dân còn mang tính hình thức, chưa có thực quyền. Có nguyên nhân do dự toán ngân sách địa phương đã được trung ương quyết định. Nhưng cũng có nguyên nhân do các thành viên của Chính phủ, Uỷ ban nhân dân chiếm tỷ lệ lớn trong cơ cấu Quốc hội, Hội đồng nhân dân nên việc thông qua ngân sách đã được thực hiện trước đó. Thông thường, trước khi trình Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đã thông qua nhiều lần ở Hội nghị chủ tịch với các phó chủ tịch, hội nghị Uỷ ban nhân dân; sau đó hoàn chỉnh báo cáo Thường vụ Tỉnh ủy, thậm chí Hội nghị Tỉnh uỷ. Vì vậy, các vấn đề chung đã được tập thể xem xét khá kỹ. Hơn nữa, thời gian họp của Hội đồng nhân dân có hạn, các đại biểu chưa có điều kiện được thông báo trước về dự toán ngân sách địa phương để nghiên cứu và phát biểu ý kiến có chất lượng.

Thứ ba, quy trình ngân sách địa phương phức tạp, rườm rà và việc chấp hành còn hạn chế. Nhìn chung, quy trình ngân sách địa phương là phức tạp, dàn trải qua nhiều khâu với nhiều thủ tục hành chính nên không chỉ mất thời gian của các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách mà còn ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động chấp hành của các cơ quan nhà nước.

Mặc dù Hội đồng nhân dân các cấp được luật giao thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành ngân sách có hiệu quả. Uỷ ban nhân dân các cấp chấp hành ngân sách địa phương thường rất bị động, vì ngân sách hầu hết các tỉnh là thu không đủ chi, phải nhờ trung ương trợ cấp. Trong khi đó, việc trợ cấp của ngân sách trung ương cho địa phương lại tuỳ thuộc vào nguồn thu và cân đối chung.

Tính phổ biến của ngân sách địa phương là đầu năm thu ít, chi nhiều; thu chi không cập nhật, trong khi chưa có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan Tài chính, Thuế, Kho bạc, Ngân hàng, dẫn đến việc điều hành ngân sách địa phương có nơi, có lúc bị động và trong tình trạng "căng thẳng". Một số địa phương chưa tích cực khai thác nguồn thu để đảm bảo chi, chưa phát huy thế mạnh và tiềm năng của địa phương, chưa đầu tư vào sản xuất để khai thác tạo nguồn thu lâu dài, dựa vào vay nợ quá lớn.

Thiếu những tiêu chuẩn định mức chi ngân sách thống nhất nên dẫn đến tình trạng địa phương thu nhiều, chi nhiều; ngược lại thu ít, chi ít. Hoạt động của chính quyền cùng cấp là như nhau, nhưng nguồn trang trải là khác nhau, gây ra mất công bằng: nơi chi tiêu cao, nơi không có chi cho cùng một mục tiêu, một công việc. Chi ngân sách cho dịch vụ công và phúc lợi công cho dân cư chênh lệch nhau lớn.

Thứ tư, quy trình xem xét và phê duyệt quyết toán ngân sách hiện cũng còn khá phức tạp, phiền phức, vì quá nhiều hệ thống cơ quan khác nhau trên cùng một việc, quá nhiều mối quan hệ, dẫn đến rất chậm về thời gian. Cơ quan Kho bạc kiểm soát chi; cơ quan tài chính duyệt quyết toán lại chồng lên cơ quan Kho bạc; trong khi hệ thống kiểm tra, thanh tra còn yếu. Cơ quan kiểm toán còn hạn chế về nhân lực và trình độ, chủ yếu kiểm toán tính tuân thủ, chưa kiểm toán tính hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách; hơn nữa, số lượng các khoản chi ngân sách chưa được kiểm toán còn rất lớn nên chưa đủ cơ sở tin cậy để Quốc hội và Hội đồng nhân dân phê duyệt quyết toán một cách chính xác. Chế độ trách nhiệm về sai, đúng trong chi tiêu của ngân sách chưa rõ ràng, ít có trường hợp phải xuất toán trả lại ngân sách khi chi tiêu sai luật, sai chế độ, sai chính sách.

Thứ năm, tổ chức bộ máy quản lý ngân sách hiện nay còn phân tán, năng lực phối hợp hoạt động thấp. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách địa phương hiện nay có 3 đầu mối: Sở Tài chính, Thuế, Kho bạc, nhưng chỉ có Sở Tài chính trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, còn lại cơ quan Thuế và Kho bạc trực thuộc trung ương (ngành dọc). Sự phối hợp giữa các cơ quan nói trên, có nơi thực hiện tốt, nhưng cũng có nơi còn gặp các khó khăn, vướng mắc chưa được xử lý và tháo gỡ kịp thời.

Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan cũng chưa rõ ràng, có khi lấn sân hoặc bao biện chức năng của cơ quan khác, dẫn đến chồng chéo, trùng lắp công việc, làm cho việc quản lý ngân sách kém hiệu quả, ngân sách không phát huy được vai trò là công cụ tài chính hữu hiệu của chính quyền địa phương, khiến quy trình ngân sách phức tạp do phải qua nhiều đầu mối.

Tổ chức bộ máy quản lý tài chính ngân sách xã chưa ổn định, chức năng nhiệm vụ của Ban Tài chính xã và của từng chức danh, nhiệm vụ quyền hạn giữa chủ tài khoản (Chủ tịch xã) và Trưởng ban tài chính xã chưa được quy định cụ thể, gây lấn cấn trong xử lý nhiều vấn đề ở xã. Hiện tại, Sở Tài chính, Phòng Tài chính đã có con dấu riêng nhưng Ban Tài chính xã chưa có con dấu nên hạn chế nhiều đến tính độc lập của tài chính xã.

Từ những bất cập nêu trên, cần sửa đổi, hoàn thiện một số quy định trong quy trình ngân sách, cụ thể như sau:

Một là, hoàn thiện quy định về vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong quy trình ngân sách, bảo đảm cho HĐND chủ động trong việc quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội tại địa phương, quyết định và xây dựng ngân sách địa phương trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc thống nhất của nền tài chính quốc gia. Theo đó, cần cho phép HĐND cấp tỉnh ban hành một số loại định mức tiêu chuẩn phù hợp với khả năng ngân sách địa phương và điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng; quy định cụ thể và công khai tỷ lệ điều tiết từ các nguồn thu phân chia, số bổ sung giữa các cấp ngân sách địa phương; ban hành các văn bản điều chỉnh cơ chế vay giữa các cấp ngân sách địa phương. Cần giao cho HĐND quyền yêu cầu kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương trước khi phê chuẩn quyết toán. Cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán ở địa phương nào phải có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán cho HĐND cấp đó. HĐND có thể được thuê doanh nghiệp kiểm toán độc lập để thực hiện kiểm toán các công trình có sử dụng vốn ngân sách và kiểm toán số thu ngân sách trên địa bàn.

Hai là, cần quy định ngân sách cấp trên chỉ bao gồm ngân sách cấp dưới về tổng số thu, tổng số chi và một số khoản thu, một số lĩnh vực chi quan trọng; không bao gồm cơ cấu loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ như hiện hành. Từng địa phương căn cứ vào tình hình đặc thù của mình mà được quyền tự quyết về cơ cấu loại thu, từng lĩnh vực chi còn lại.

Ba là, cần đổi mới quy trình ngân sách nhà nước nói chung và quy trình ngân sách địa phương nói riêng theo hướng tách bạch, rõ ràng. Hiện nay quy trình ngân sách ở nước ta còn lồng ghép. Muốn bảo đảm tính độc lập tương đối của chính quyền địa phương trong việc lập, quyết định dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương thì ngoài việc quy định Quốc hội chỉ quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ dự toán ngân sách trung ương, HĐND quyết định phân bổ ngân sách địa phương, Chính phủ cần phải bỏ cơ chế giao chỉ tiêu nhiệm vụ thu, chi cho các địa phương, thay vào đó là cơ chế thu - chi theo luật -  địa phương phải chấp hành. Bỏ cơ chế thưởng vượt dự toán thu cho các địa phương, coi việc chấp hành pháp luật thu - chi ngân sách là trách nhiệm của chính quyền các cấp. 

Quy định cụ thể và tăng thời gian lập dự toán, phân bổ NSNN, bổ sung các căn cứ của việc lập dự toán để bảo đảm chất lượng dự toán ngân sách các cấp. Trước khi trình Quốc hội hoặc HĐND, dự toán NSNN cần có sự tham gia ý kiến của kiểm toán nhằm bảo đảm tính chính xác, khách quan, khả thi của dự toán NSNN.

Trong chấp hành dự toán ngân sách, cần công khai hóa NSNN; đề cao vai trò, quy định cụ thể trách nhiệm, quyền hạn trong chấp hành NSNN của UBND các cấp. Khắc phục tình trạng sử dụng những khoản hỗ trợ của ngân sách trung ương cho địa phương không theo đúng mục tiêu và chương trình chung của cả nước, điều phối chưa đúng thẩm quyền các nguồn kinh phí ấy cho nhu cầu khác của địa phương.

Trong quyết toán ngân sách địa phương, cần quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong quyết toán ngân sách địa phương theo hướng Thủ trưởng đơn vị dự toán là người duyệt quyết toán của đơn vị; cơ quan tài chính chỉ thực hiện kiểm tra quyết toán trước khi được duyệt và Kho bạc nhà nước là cơ quan kiểm soát chi. Đưa công tác kiểm toán vào việc kiểm tra các báo cáo quyết toán ngân sách, từ đó nâng cao chất lượng quyết toán ngân sách và chống lãng phí, thất thoát.