Kê biên, bán đấu giá quyền sử dụng đất để thi hành án thực tiễn và vấn đề trao đổi

Kê biên, xử lý tàisản của người phải thi hành án, kể cả tài sản đang do người thứ ba giữ là một biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự. Các biện pháp cưỡng chế thi hành án nói chung và biện pháp kê biên xử lý tài sản của người phải thi hành án nói riêng là biện pháp nghiêm khắc nhất mà Chấp hành viên áp dụng khi tổ chức thi hành án. Mặc dù Luật thi hành án dân sự năm 2008 (Luật THADS) và Thông tư liên tịch số 14/2010/TTLT-BTP-TANDTC-VKSTC ngày 26-7-2010 của Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn một số vấn đề về thủ tục THADS và phối hợp liên ngành trong THADS (Thông tư 14) đã có những hướng dẫn cụ thể về biện pháp kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án (THA), tuy nhiên, sau hơn 04 năm thực hiện Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành, các biện pháp cưỡng chế THA nói chung, biện pháp kê biên, xử lý tài sản của người phải THA nói riêng, nhất là kê biên bán đấu giá quyền sử dụng đất để THA đã gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Có thể tổng hợp các vướng mắc như: Xác định tài sản thuộc quyền sử dụng đất hợp pháp của người phải THA; định giá tài sản là quyền sử dụng đất; bán đấu giá quyền sử dụng đất; giao tài sản bán đấu giá là quyền sử dụng đất, cơ chế bảo vệ người mua tài sản là quyền sử dụng đất trong THADS... Trong phạm vi bài viết này, tiếp cận từ thực tiễn vận dụng pháp luật về kê biên, bán đấu giá tài sản là quyền sử dụng đất, chúng tôi đặt ra những vấn đề nghiên cứu, trao đổi để mong muốn tìm được cách hiểu thống nhất.

1. Nguyên tắc thi hành biện pháp kê biên, bán đấu giá tài sản quyền sử dụng đất để thi hành án
Theo Hiến pháp năm 2013, Luật đất đai năm 2003 và Điều 200 Bộ luật dân sự 2005 quy định chế độ sở hữu đất đai: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Như vậy, với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước có đầy đủ các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai. Tuy nhiên, trên thực tế Nhà nước không trực tiếp quản lý và khai thác lợi ích trên từng mảnh đất mà giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và được chuyển quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất ở Việt Nam có tính chất đặc thù. Có quan điểm cho rằng: “Nhà nước có quyền sở hữu đất đai, người sử dụng đất cũng có quyền sở hữu đất đai bằng việc Nhà nước ghi nhận quyền chuyển quyền sử dụng đất bao gồm các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất. Việc thừa nhận này chính là Nhà nước đã thừa nhận hình thức sở hữu đất đai có điều kiện, nói cách khác đây gọi là hình thức sở hữu kép đối với đất đai”⁽¹⁾. Tuy nhiên, không thể đồng nhất quyền sở hữu đất đai với quyền sử dụng đất bởi sự khác nhau về cả nội dung và ý nghĩa, cụ thể:
- Quyền sở hữu đất đai là quyền nguyên thủy (có trước), còn quyền sử dụng đất là quyền phái sinh (có sau) xuất hiện khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất.
- Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền trọn vẹn, đầy đủ còn quyền sử dụng đất lại không trọn vẹn, đầy đủ. Bởi vì, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Mặt khác, không phải chủ sử dụng đất nào cứ có quyền sử dụng đất hợp pháp là có đủ các quyền chuyển quyền của người sử dụng đất.
- Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập còn quyền sử dụng đất lại là quyền phụ thuộc. Sự phụ thuộc này thể hiện là người sử dụng đất chỉ được sử dụng đất trong phạm vi nhất định (về diện tích đất, thời gian sử dụng đất, mục đích sử dụng đất). Như vậy, quyền sử dụng đất được hiểu là quyền của người sử dụng đất khai thác các thuộc tính của đất đai, khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản một cách hợp pháp phục vụ cho mục đích của mình và quyền chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
Kê biên bán đấu giá quyền sử dụng đất là một trong những biện pháp cưỡng chế THA nên vẫn phải bảo đảm các nguyên tắc chung khi cưỡng chế THA là:
+ Việc áp dụng biện pháp cưỡng chế phải căn cứ vào nội dung bản án quyết định; tính chất mức độ, nghĩa vụ THA, điều kiện của người phải THA; đề nghị của đương sự và tình hình thực tế ở địa phương;
+ Việc áp dụng biện pháp cưỡng chế sau khi đã hết thời gian tự nguyện THA. Trừ trường hợp cần ngăn chặn người phải THA có hành vi tẩu tán, hủy hoại tài sản hoặc trốn tránh việc THA - Chấp hành viên có quyền áp dụng ngay các biện pháp bảo đảm, cưỡng chế THA;
+ Chỉ kê biên, xử lý tài sản của người phải THA khi có căn cứ khẳng định tài sản đó thuộc quyền sở hữu, quyền sử dụng của người phải THA và do họ đang quản lý sử dụng hoặc do người thứ ba giữ;
+ Chỉ kê biên tài sản tương ứng với nghĩa vụ của người phải THA và các chi phí cần thiết khác; tuy nhiên, nguyên tắc này cũng có ngoại lệ được xem xét và cân nhắc khi người phải THA chỉ có tài sản duy nhất lớn hơn nhiều lần so với nghĩa vụ phải THA và tài sản đó không thể phân chia được hoặc khi phân chia làm giảm đáng kể giá trị của tài sản đó;
+ Không được kê biên những tài sản mà pháp luật quy định không được kê biên;
+ Không tổ chức cưỡng chế trong các thời điểm: Từ 22 giờ đến 06 giờ sáng hôm sau; trong thời gian 15 ngày trước và sau Tết Nguyên đán; các ngày nghỉ, ngày lễ theo quy định của pháp luật; các ngày truyền thống đối với các đối tượng chính sách - khi họ là người phải THA. Do tính chất pháp lý đặc thù của quyền sử dụng đất như đã được đề cập phân tích ở trên, bên cạnh nguyên tắc chung, thì khi kê biên bán đấu giá tài sản là quyền sử dụng đất phải tuân thủ nguyên tắc đặc thù sau:
+ Chỉ kê biên quyền sử dụng đất của người phải THA thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Người phải THA chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) mà thuộc trường hợp được cấp GCNQSDĐ theo quy định của pháp luật về đất đai hoặc thuộc diện quy hoạch phải thu hồi đất nhưng chưa có quyết định thu hồi thì vẫn được kê biên, xử lý quyền sử dụng đất đó; 
+ Khi kê biên quyền sử dụng đất, nếu người phải THA có tài sản gắn liền tài sản trên đất thì kê biên cả quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền trên đất;
+ Khi kê biên nhà ở của người phải THA thì phải kê biên cả quyền sử dụng đất gắn liền với nhà ở đó.

2. những vướng mắc trong việc kê biên, bán đấu giá quyền sử dụng đất để thi hành án
2.1. Xác định quyền sử dụng đất thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng đất
Điều 110 Luật THADS quy định: “Chấp hành viên chỉ kê biên quyền sử dụng đất của người phải THA thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai”. Như vậy, người phải THA chưa được cấp GCNQSDĐ mà thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật về đất đai hoặc thuộc diện quy hoạch phải thu hồi đất nhưng chưa có quyết định thu hồi thì Chấp hành viên vẫn có thể kê biên, xử lý để THA. Thông thường chủ sử dụng đất sẽ có đầy đủ các quyền năng như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, cầm cố, thế chấp, góp vốn, bảo lãnh, thừa kế, tặng, cho quyền sử dụng đất của mình theo quy định tại Điều 106 Luật đất đai khi đã được cấp GCNQSDĐ (chỉ giới hạn khi đất có tranh chấp, bị kê biên để THA và không còn thời hạn sử dụng đất). Bên cạnh đó, tại khoản 2 Điều 50 Luật đất đai quy định về trường hợp được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất không phải nộp tiền sử dụng.
Vấn đề đặt ra là khi chủ thể không thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng, nhất là khi họ đồng thời là người phải THA thì họ không được thực hiện thủ tục chuyển quyền, đăng ký quyền sử dụng đất. Chấp hành viên cần phải xác định được quyền sử dụng đất nào “thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai”. Thực tiễn công tác quản lý nhà nước về đất đai ở chính quyền địa phương còn chưa thật sự đồng bộ, việc cập nhật các biến động về đất đai ở một số nơi còn thực hiện sơ sài, chưa liên tục, chính xác. Qua kết quả khảo sát, từ khi áp dụng Luật THADS đến nay, chưa có Chấp hành viên nào mạnh dạn áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên quyền sử dụng đất của người phải THA khi họ chưa được cấp GCNQSDĐ. Điều này có nghĩa là, về điều kiện THA, cụ thể là xác minh ai là chủ sở hữu tài sản, chủ sử dụng đối với tài sản là sử dụng đất. Chấp hành viên cơ quan THA căn cứ vào nội dung cung cấp của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai xem chủ đăng ký sử dụng là ai. Nếu có căn cứ cho thấy là quyền sử dụng đất thuộc về người phải THA một cách rõ ràng thì Chấp hành viên tiến hành việc kê biên, xử lý quyền sử dụng đó để bảo đảm THA. Trường hợp quyền sử dụng đất thuộc quyền quản lý sử dụng của người phải THA và người phải THA thuộc đối tượng được cấp GCNQSDĐ theo khoản 2 Điều 50 Luật đất đai năm 2003 nhưng chưa thực hiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất thì Chấp hành viên không thể thực hiện việc kê biên, xử lý tài sản là quyền sử dụng đất đó để THA. Nói cách khác, việc một chủ thể sử dụng đất thuộc diện được cấp GCNQSDĐ theo quy định tại khoản 2 Điều 50 Luật đất đai năm 2003 khi họ là người phải THA thì Chấp hành viên cơ quan THA vẫn không thể kê biên, xử lý tài sản là quyền sử dụng đất của họ do chủ thể này chưa thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật THA.
Chúng tôi cho rằng, Luật THADS cần quy định rõ Chấp hành viên được thực hiện việc kê biên, xử lý tài sản là quyền sử dụng trong một số trường hợp được quy định cụ thể tại Điều 50 Luật đất đai 2003, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2010 (Điều 100, 101, 102 Luật đất đai 2013) tức là đối với các trường hợp được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất.

2.2. Xác định chủ sử dụng đất là hộ gia đình khi kê biên bán đấu giá tài sản thi hành án
Biện pháp kê biên tài sản là quyền sử dụng đất được áp dụng khi người phải THA phải thi hành nghĩa vụ trả tiền và mặc dù người này có điều kiện thi hành (có tài sản) nhưng không tự nguyện thi hành. Để tiến hành kê biên tài sản, Chấp hành viên hoặc người được THA phải tiến hành xác minh tài sản của người phải THA và khi có căn cứ cho thấy người phải THA có tài sản nhưng không tự nguyện THA thì Chấp hành viên mới tiến hành kê biên để THA. Thực tiễn THA cho thấy, việc xác định chế độ sở hữu, sử dụng là tài sản của hộ gia đình là một vấn đề rất khó đối với Chấp hành viên cơ quan THADS. Cụ thể là:
Quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình mà người phải THA đồng thời là người đại diện hộ đứng tên trên GCNQSDĐ thì Chấp hành viên thực hiện việc kê biên và thông báo cho các thành viên trong hộ tiến hành khởi kiện để phân chia tài sản thuộc quyền sử dụng của họ. Nếu hết thời hạn 30 ngày mà không có ai khởi kiện thì Chấp hành viên cũng không thể tiến hành các bước tiếp theo của như định giá, bán đấu giá tài sản đó để THA. Điều 74 Luật THADS quy định: “Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo, nếu chủ sở hữu chung không khởi kiện thì người được THA hoặc Chấp hành viên có quyền yêu cầu Tòa án xác định phần sở hữu của người phải THA trong khối tài sản chung để đảm bảo THA”.
Tại khoản 1 Điều 102 Luật THADS khẳng định quyền khởi kiện: “Đương sự, Chấp hành viên có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp về kết quả bán đấu giá tài sản”. Luật sửa đổi, bổ sung Bộ luật tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2012 đã sửa đổi, bổ sung khoản 10 Điều 25 “Tranh chấp liên quan đến tài sản bị cưỡng chế để THA theo quy định của pháp luật về THA dân sự”. Mặc dù pháp luật đã tạo các hành lang pháp lý cho quy định về vấn đề này, tuy nhiên thực tế, quy định này không thực hiện được do Tòa án có thẩm quyền từ chối thụ lý yêu cầu xác định phần sở hữu tài sản trong khối tài sản chung của người được THA hoặc Chấp hành viên. Điều 56 BLTTDS quy định về đương sự trong vụ án dân sự không có quy định “Người được THA ở vụ việc khác không là đương sự trong vụ án, cũng như Chấp hành viên trong trường hợp này không vì bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách nên cũng không thể là nguyên đơn trong vụ án dân sự”.
Mặt khác, khi Tòa án yêu cầu các bên của vụ việc xác định, cung cấp chứng cứ chứng minh phần tài sản của mình trong khối tài sản chung thường thì họ không cung cấp, không hợp tác nên Tòa án không thụ lý hoặc đã thụ lý thì tạm đình chỉ giải quyết vụ việc, thời hạn tạm đình chỉ cho đến khi lý do tạm đình chỉ không còn (Điều 189, 190, 191 BLTTDS). Trường hợp người phải THA chỉ là thành viên trong hộ gia đình có tài sản chung là quyền sử dụng đất cấp cho hộ thì Chấp hành viên không thể xác định được phần tài sản, quyền sử dụng của thành viên hộ gia đình để tiến hành việc kê biên, bán đấu giá tài sản để THA được.
Chúng tôi cho rằng, trường hợp quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình mà người phải THA là người đại diện hộ đứng tên trên GCNQSDĐ và cả trường hợp người phải THA chỉ là thành viên trong hộ gia đình thì Chấp hành viên vẫn thực hiện việc kê biên, xử lý tài sản đó để THA.

2.3. Kê biên bán đấu giá là quyền sử dụng đất gắn liền với nhà ở để thi hành án
Khoản 2 Điều 95 Luật THADS quy định: Khi kê biên nhà ở phải kê biên cả quyền sử dụng đất gắn liền với nhà ở. Trường hợp nhà ở gắn liền với đất thuộc quyền sử dụng của người khác thì Chấp hành viên chỉ kê biên nhà ở và quyền sử dụng đất để THA nếu người có quyền sử dụng đất đồng ý. Trường hợp người có quyền sử dụng đất không đồng ý thì chỉ kê biên nhà ở của người phải THA, nếu việc tách rời nhà ở và đất không làm giảm đáng kể giá trị căn nhà. Theo quy định này thì Chấp hành viên chỉ có thể kê biên nhà ở trong các trường hợp:
+ Nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất thuộc quyền sử dụng của người phải THA;
+ Nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác và người này đồng ý để Chấp hành viên kê biên, xử lý tài sản bảo đảm THA. Trường hợp người chủ sử dụng đất không đồng ý thì Chấp hành viên không thể kê biên được vì cho đến thời điểm hiện tại chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể xác định như thế nào là việc tách rời nhà ở và đất không làm giảm đáng kể giá trị căn nhà để Chấp hành viên cơ quan THA tiến hành việc kê biên, xử lý tài sản bảo đảm THA. Quy định này gây khó khăn rất nhiều trong thực tiễn THA khi người phải THA có tài sản là căn nhà mà không có tài sản là quyền sử dụng đất và tuyệt đại đa số các trường hợp là trên đất của thân nhân, những người thân thích với người phải THA. Do đó, việc những người này không bao giờ chấp nhận, đồng ý cho Chấp hành viên kê biên, xử lý tài sản để THA.
Bên cạnh đó Nhà - Đất là các tài sản mang tính đặc thù gắn liền nhau nên khi tách rời nhà hoặc tách rời đất thì không thể không làm giảm đáng kể giá trị của tài sản còn lại được. Điều này là không thể xảy ra trên thực tế và đây cũng là một trong những loại tài sản đặc biệt được quy định riêng biệt về cấp giấy chứng nhận đối với tài sản gắn liền với đất (bao gồm cả quyền sử dụng đất) trong Luật đất đai năm 2013, có hiệu lực từ 01-7-2014.
Bên cạnh đó, vấn đề xác định quyền sở hữu nhà, quyền sử dụng đất còn quy định chưa đồng nhất với nhau, cụ thể: Khoản 5 Điều 93 Luật nhà ở quy định quyền sở hữu nhà ở được chuyển cho bên mua, bên nhận tặng cho, bên thuê mua, bên nhận đổi nhà ở kể từ thời điểm hợp đồng được công chứng trong khi đó Điều 692 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định hiệu lực của việc chuyển quyền sử dụng đất việc chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai.
Theo hai điều khoản này thì đối với quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu được chuyển giao kể từ thời điểm hợp đồng được công chứng, còn quyền sử dụng đất thì chuyển giao kể từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng đất tại cơ quan đăng ký theo quy định của Luật đất đai. Vấn đề đặt ra là trường hợp người phải THA là chủ sở hữu nhà đồng thời là chủ sử dụng quyền sử dụng đất gắn liền với nhà nhưng trong quá trình THA người phải THA đã tiến hành bán ngôi nhà đó, hợp đồng bán nhà đã được công chứng tại Phòng công chứng và người mua chưa làm (hoặc không làm và cả không muốn làm) thủ tục sang tên đối với ngôi nhà đó, theo Bộ  luật dân sự và Luật đất đai thì quyền sử dụng đất chưa được chuyển giao cho người mua (vì chưa đăng ký), nhưng theo khoản 5 Điều 93 Luật nhà ở thì ngôi nhà đã được chuyển quyền sở hữu cho người mua. Chấp hành viên cơ quan THA cũng không thể thực hiện việc kê biên, xử lý tài sản là căn nhà gắn liền quyền sử dụng đất đó để THA.
Để các bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực được tôn trọng một cách triệt để, được thi hành hoàn toàn trên thực tế cũng như hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, chúng tôi cho rằng cần sửa đổi, thống nhất một số nội dung:
- Sửa đổi Điều 110 Luật THADS theo hướng thêm quy định Chấp hành viên có quyền kê biên tài sản là quyền sử dụng đất để THA thuộc các trường hợp được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai.
- Bổ sung Điều 74 Luật THADS, trường hợp quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình mà người phải THA là người đại diện hộ đứng tên trên GCNQSDĐ và cả trường hợp người phải THA là thành viên trong hộ gia đình thì Chấp hành viên vẫn thực hiện việc kê biên và thông báo cho các thành viên trong hộ tiến hành khởi kiện để phân chia tài sản thuộc quyền sử dụng của hộ. Nếu hết thời hạn 30 ngày mà không có ai khởi kiện phân chia tài sản thuộc quyền sử dụng của hộ thì xem như tài sản này thuộc quyền sở hữu, sử dụng của cá nhân người phải THA, Chấp hành viên tiến hành các bước tiếp theo như định giá, bán đấu giá tài sản đó để
THA.
- Bổ sung Điều 111 Luật THADS trường hợp kê biên nhà ở gắn liền với đất thuộc quyền sử dụng của người khác thì Chấp hành viên vẫn tiến hành kê biên nhà ở và quyền sử dụng đất để thi hành án kể cả trường hợp người có quyền sử dụng đất đồng ý hay không đồng ý. Khi bán tài sản kê biên thì thanh toán lại giá trị quyền sử dụng đất cho chủ sử dụng.
- Sửa đổi Điều 93 Luật nhà ở theo hướng quy định đồng nhất thời điểm xác định quyền sở hữu nhà, quyền sử dụng đất vào thời điểm đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền, phù hợp với quy định về thời điểm xác lập quyền sở hữu tại Điều 168 và 692 Bộ luật dân sự để tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản cũng như trong công tác xác minh, làm rõ điều kiện THA để thực hiện Luật THADS một cách hiệu quả.

TS. Nguyễn Minh Hằng
(Học viện Tư pháp)
Cao Đức Phong
(Chi cục Thi hành án dân sự, huyện Châu Thành, tỉnh Trà Vinh )