Bản chất của tham nhũng và kiểm soát việc thực hiện quyền lực công

Mặc dù có rất nhiều cách tiếp cận khác nhau về nguồn gốc và bản chất của quyền lực nhưng có một sự thừa nhận rộng rãi rằng quyền lực công hay quyền lực nhà nước thuộc về tất cả các thành viên trong cộng đồng xã hội, tức là thuộc về nhân dân. Nhà nước sinh ra từ xã hội, do nhu cầu của xã hội và được xã hội trao cho nó những quyền hạn nhất định để bảo đảm sự tồn tại và phát triển của mỗi cá nhân trong những khuôn khổ nhất định phù hợp với lợi ích chung và của các cá nhân khác. Người dân trao quyền lực của mình cho Nhà nước và đòi hỏi bộ máy nhà nước phải sử dụng quyền lực đó phục vụ cho lợi ích của mình. Tuy nhiên, quyền lực luôn có xu hướng tha hóa nên nó cần được kiểm soát. Quyền lực không thể được thực hiện một cách chung chung trừu tượng mà thông qua những con người cụ thể. Mà con người, dù là bất kỳ ai thì do bản chất là thu vén cho lợi ích riêng nên nguy cơ lạm dụng quyền hành cũng là rất lớn. Để chống lại nguy cơ đó thì cần phải có những biện pháp chống lại sự tham lam, chính xác hơn là làm giảm bớt lòng tham của con người và tăng cường sự kiểm soát việc thực hiện quyền lực công hay quyền lực nhà nước. 

Nói đến yếu tố thứ nhất, lòng tham con người, nguồn gốc của tham nhũng, cần có sự nhìn nhận một cách khách quan. Con người là một thực thể, là tổng hòa mối quan hệ xã hội. Con người luôn mang trong mình những đức tính tốt đẹp và cả những thói hư tật xấu. Cái tốt, cái xấu đó sẽ bột phát và thể hiện tùy thuộc vào chính bản thân con người đó và những điều kiện hoàn cảnh nhất định. Về điểm này có hai cách tiếp cận khác nhau. Nếu thuyết giáo phương Đông cho rằng con người về cơ bản có tính thiện từ đó muốn hướng tới sự an hòa của xã hội thông qua việc khuyên nhủ người ta “tu thân, tích đức” thì người phương Tây lại cho rằng con người có tính ác và để kiềm chế tính ác đó phải có các khuôn mẫu xử sự, có các biện pháp cưỡng bức hay trừng phạt.

Trong một bài viết về giám sát quyền lực nhà nước, GS,TS. Nguyễn Đăng Dung có nhắc lại nhận xét của ông Leo, một học giả lớn người Trung Quốc trong tác phẩm kỷ niệm 100 năm công dân Trung Quốc rằng: “Người Trung Quốc cổ đại nhầm tưởng rằng bản tính con người vốn là thiện, lừa người và tự lừa mình, từ đó hình thành đặc trưng nhân cách của quyền lực Trung Hoa, xem trọng nhân trị, xem nhẹ pháp trị, dẫn đến chủ nghĩa chuyên trị kéo dài suốt mấy nghìn năm. Trong khi đó phương Tây cổ đại lại cho rằng bản tính con người vốn là ác, họ không tin vào nhân trị, mà rất coi trọng pháp trị, vì thế nhân cách thị trường của họ được coi trọng và đề cao và cuối cùng hình thành một chế độ kiểm soát Chính phủ, điều đó khiến cho mức độ tai hại do quyền lực gây nên được giảm thiểu đi rất nhiều”⁽¹⁾. Như vậy, tham nhũng có thể được xem như một thói hư tật xấu của con người và nó sẽ phát tác khi có điều kiện và điều kiện đó không có gì thích hợp hơn là nắm giữ trong tay quyền hành, của cải.  

Cuộc đấu tranh chống lại sự tha hóa quyền lực hay sự lạm quyền của những người nắm giữ quyền lực là vấn đề xuyên suốt quá trình phát triển của lịch sử nhân loại. Sự đấu tranh này có thể được thực hiện “từ bên ngoài” bộ máy nắm giữ quyền lực, sự phản ứng của người dân trước những hiện tượng vi phạm pháp luật, sử dụng quyền lực không vì những lợi ích của người dân - người chủ đích thực của quyền lực.

Nó tạo ra một sự kiểm soát thường xuyên, liên tục và rộng khắp với hình thức khác nhau. Sự kiểm soát việc thực hiện cũng có thể được thực hiện “từ bên trong” bộ máy quyền lực, thông qua các thiết chế do Nhà nước lập ra nhưng trước hết bởi sự tổ chức phân công thực hiện quyền lực một cách hợp lý nhất. 

Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, cùng với sự phân công quyền lực hay các quy tắc pháp luật với những chế tài, hình phạt nghiêm khắc, cần thiết phải tạo ra các thiết chế kiểm soát quyền lực có hiệu quả cũng như các nền tảng chính trị đạo đức vững bền, phi tham nhũng. Từ đó, chúng ta có thể nhận thấy hai phương diện cần hướng tới trong cuộc chiến chống tham nhũng sẽ được đề cập dưới đây. 

 

 

Tạo dựng ra các thiết chế kiểm soát quyền lực một cách có hiệu quả là phương diện đầu tiên cần tính đến. Kiểm soát bên trong giữa các nhánh quyền lực nhà nước bằng các cơ chế đối trọng kiềm chế lẫn nhau, các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp không thể vượt quá giới hạn được ấn định. Kiểm soát từ bên ngoài đối với công quyền được thực hiện bởi nhân dân với vai trò quan trọng của xã hội dân sự mà tiền đề là các quyền tự do về ngôn luận, báo chí, lập hội, hội họp... Khi đã xác định các thiết chế kiểm soát quyền lực thì vấn đề tiếp theo là đưa ra các giải pháp, biện pháp để bảo đảm cho các thiết chế này vận hành có hiệu quả. Nói về các yếu tố thể hiện quan hệ với tham nhũng, thiết nghĩ nên nhắc lại một công thức nhiều người biết được đưa ra tại Hội nghị quốc tế chống tham nhũng IACC lần thứ 13 ở Athens (Hi Lạp), đó là:  C=M+D-A  Trong đó, C (Corruption): Tham nhũng, M (Monopoly): Độc quyền, D (Discretion): Không công khai, bưng bít thông tin và A (Accountability): Trách nhiệm giải trình. 

Từ công thức trên có thể suy ra muốn chống tham nhũng thì điều đầu tiên là phải có các giải pháp chống lại sự độc quyền, chuyên chế. Đó chính là lý do khiến cho các nhà tư tưởng ngay từ những thế kỷ trước đã xây dựng nên học thuyết về sự phân chia quyền lực hay còn gọi là thuyết tam quyền phân lập. Dù có nhiều biến thể khác nhau nhưng học thuyết về sự phân chia quyền lực không chấp nhận sự độc quyền trong bộ máy quyền lực. Sự tiếp nhận cái lõi hợp lý của học thuyết này đã dẫn đến những thay đổi về nhận thức trong quan điểm của Đảng và Nhà nước ta khi chúng ta ghi nhận trong Hiến pháp trong lần sửa đổi năm 2001, một mặt vẫn khẳng định tính tập trung của quyền lực nhà nước, mặt khác đã chỉ rõ có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Và mới đây nhất Nghị quyết của Đảng lần thứ XI đã có thêm cụm từ “kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ

quan…”; tinh thần này cũng đã được thể hiện trong Hiến pháp sửa đổi vừa được thông qua năm 2013.

Để chống lại sự bưng bít thì tất nhiên giải pháp tiếp theo là tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động công quyền. Một chuyên gia nổi tiếng về lĩnh vực công pháp đã nói rằng: Người ta bưng bít vì hai lý do chủ yếu: Một là, do không đủ tự tin để mọi người biết việc mình đang làm; hai là, do những ý đồ không trong sáng mà phải bưng bít. Mục đích vụ lợi, tham nhũng chính là ý đồ không trong sáng của những người lợi dụng công quyền để thu lợi bất chính. Công khai, minh bạch sẽ làm mất đi cơ hội của những kẻ tham nhũng. Tuy nhiên, mức độ công khai, minh bạch luôn là vấn đề gây ra nhiều tranh cãi. Thông thường có hai lĩnh vực được đề cập đến:

 

Thứ nhất là, công khai, minh bạch trong hoạt động công quyền, tức là hoạt động của các cơ quan và những người được trao quyền lực và sử dụng quyền lực đó vào mục đích và vì lợi ích của cộng đồng. Đây là mong muốn của cộng đồng xã hội nhưng có vẻ như ở hầu hết khắp nơi trên thế giới, người nắm giữ quyền lực luôn có xu hướng chống lại việc công khai hoạt động của mình và chỉ chịu công khai đến mức nào đó theo sự đòi hỏi của cộng đồng. Ngay cả khi có các quy định của pháp luật họ cũng sẽ tìm đủ cách để thực hiện việc này một cách hình thức mà thôi. Thực tế qua việc thực hiện các quy định của pháp

luật nước ta cho thấy rõ điều này. Luật PCTN đã xác định công khai, minh bạch trở thành một nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước. Nhiều văn bản hướng dẫn thi hành đã cố gắng đến mức cao nhất cụ thể hóa cơ chế công khai và kiểm soát việc thực hiệc việc công khai. Tuy nhiên, việc thực hiện công khai, minh bạch chưa thực sự đi vào đời sống công quyền. Chỉ số minh bạch của Việt Nam vẫn còn ở mức rất thấp theo đánh giá của Tổ chức Minh bạch quốc tế (năm 2011 chỉ đạt 2,9/10, năm 2012 đạt 31/100, năm 2013 cũng đạt 31/100). Người dân còn rất khó khăn tiếp cận các thông tin công quyền, chẳng hạn như Ban thanh tra nhân dân hay Ban giám sát đầu tư của cộng đồng khó có thể tiếp cận được hồ sơ công trình được xây dựng trên địa bàn xã, phường, thị trấn để có thể thực hiện quyền giám sát của mình mặc dù pháp luật đã quy định khá cụ thể.  

Thứ hai là, công khai, minh bạch về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cũng là một giải pháp hữu hiệu trong việc đấu tranh chống các biểu hiện tham nhũng. Vụ việc mới xảy ra về việc nhận lương “khủng” của một số lãnh đạo công ty công ích tại TP. Hồ Chí Minh chỉ qua thanh tra, kiểm tra mới phát hiện ra… có thể sẽ được ngăn chặn ngay nếu thực hiện tốt việc công khai tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, đây là điều còn khó khăn vì nó đụng chạm trực tiếp đến những người có chức vụ, quyền hạn. Nếu như công khai, minh bạch hoạt động công quyền khó khăn chủ yếu là trong quá trình triển khai thực hiện thì vấn đề công khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn (chủ yếu là đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan Đảng và Nhà nước) khó khăn đến ngay từ nhận thức và về phương diện lý luận. Trong khi thừa nhận việc công khai là cần thiết để góp phần phòng ngừa tham nhũng thì nhiều ý kiến băn khoăn về phạm vi công khai và việc quản lý tiếp cận của người dân đối với bản kê khai tài sản, thu nhập. Ở nước ta, mặc dù Nghị quyết của Đảng nêu ra cần công khai bản kê khai tài sản, thu nhập tại nơi công tác và nơi cư trú nhưng quá trình thảo luận nhằm sửa đổi quy định về vấn đề này trong Luật PCTN thì còn nhiều ý kiến không thống nhất, nhất là việc công khai tại nơi cư trú với lý do quan ngại về sự an toàn cho người kê khai tài sản, thu nhập.

Vì vậy mà cho đến nay, luật mới chỉ có các quy định công khai bản kê khai tại nơi làm việc và đối tượng cũng như phạm vi công khai cũng khá hạn hẹp, chủ yếu có tính chất nội bộ mà thôi. Đây rõ ràng là một hạn chế trong hệ thống quy định của pháp luật nước ta. Kinh nghiệm của Mỹ và nhiều nước trên thế giới về vấn đề này trong việc quản lý tiếp cận thông tin về tài sản của công chức cho chúng ta nhiều gợi ý tốt và có thể học hỏi.  

 

 

Trách nhiệm giải trình là yếu tố quan trọng và được nói đến rất nhiều trong thời gian gần đây. Công ước của Liên hợp quốc cũng đề cập đến vấn đề này như một trong những giải pháp phòng ngừa tham nhũng. Đây là một khái niệm đã quen dùng nhưng thực ra nội hàm của nó còn chưa thực sự thống nhất. Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08-8-2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, đưa ra khái niệm về giải trình như sau: Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó (khoản 1 Điều 3 của Nghị định). Từ quy định nói trên có thể định nghĩa trách nhiệm giải trình là Trách nhiệm của cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. 

Có thể thấy rằng, quan niệm của chúng ta về trách nhiệm giải trình còn khá hạn hẹp và chủ yếu vào những mối quan hệ trực tiếp với công chúng của cơ quan công quyền (trách nhiệm giải trình hành chính). Vì vậy, vấn đề trách nhiệm giải trình cần được tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ và đầy đủ hơn trong thời gian tới. Thêm nữa pháp luật quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước, tức là của một pháp nhân công quyền chứ không quy định trách nhiệm có tính chất cá nhân. Mặc dù trong nội dung của việc thực hiện trách nhiệm giải trình thì có đề cập đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Dù cách hiểu thế nào đi chăng nữa thì rõ ràng trách nhiệm giải trình cũng là một yếu tố quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực, góp phần tích cực vào việc đấu tranh chống lại sự lạm quyền, tham nhũng.

Như vậy, nhìn một các tổng quát thì đấu tranh chống tham nhũng là đấu tranh với thói hư tật xấu, căn bệnh bẩm sinh của quyền lực thực chất là việc chống lại sự lợi dụng quyền lực để mưu lợi cá nhân, chống

lại sự tha hóa của những người thực thi quyền lực, vốn mang trong mình lòng tham cố hữu của con người đã trỗi dậy khi cơ hội quyền lực mang đến cho họ. Điều đó dẫn đến cách tiếp cận chủ yếu trong quan điểm

đấu tranh chống tham nhũng hiện nay của chúng ta khi nó được nhìn nhận như là một vấn đề nan giải cần được thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp vừa có tính trước mắt vừa có tính lâu dài chứ không thể nghĩ đến việc “tiêu diệt” nạn tham nhũng trong một sớm, một chiều.

(1) Leo, Tính cách của người Trung Quốc, Nxb Công an nhân dân, H.2007, tr.137.