Một số góp ý về phạm vi thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết các khiếu kiện hành chính
(BNCTW) - Luật Tố tụng hành chính năm 2010 tại Điều 28 quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án gồm có: (1) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. (2) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. (3) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống. (4) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Việc quy định thẩm quyền của Toà án theo loại việc nói trên của Luật Tố tụng hành chính đặt ra một số vấn đề sau đây :
Một là, thẩm quyền của Toà án trong giải quyết các khiếu kiện hành chính bị loại trừ đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Quy định này khiến cho thẩm quyền của Toà án có thể bị giới hạn bởi quyết định của các cơ quan hành pháp, lệ thuộc vào cách thức mà Chính phủ xác định đâu là vấn đề thuộc danh mục bí mật nhà nước, vào sự diễn giải thế nào là quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức...
Trong khi đó, với việc giải thích "Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó" (Khoản 4 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính) là cách giải thích còn chung chung, chưa rõ ràng, minh bạch, dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau trên thực tế.
Hai là, cơ chế xác định thẩm quyền của Toà án bằng các quy định của pháp luật, nhất là theo phương pháp liệt kê vụ việc và với một hệ thống pháp luật còn chưa đạt tới độ ổn định, nhất quán và tính dự báo cao cũng khiến cho thẩm quyền xét xử của Toà án trong các lĩnh vực nhanh chóng trở nên lạc hậu, bất cập so với sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế - xã hội.
Ba là, tại khoản 3, Điều 28 Luật Tố tụng hành chính quy định loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án là "Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống".
Quy định này là chưa đủ bao quát những vướng mắc phát sinh trên thực tế. Bởi lẽ theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, ngoài quyết định kỷ luật buộc thôi việc còn có quyết định cho thôi việc. Nghĩa là việc buộc một người thôi việc không chỉ duy nhất bằng hình thức kỷ luật do có hành vi vi phạm kỷ luật mà còn có nhiều căn cứ khác nữa. Chẳng hạn như tại khoản 3, Điều 58 của Luật Cán bộ, công chức thì "Công chức 2 năm liên tiếp không hoàn thành nhiệm vụ thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền giải quyết buộc thôi việc" hoặc tại khoản 1, Điều 59 Luật Cán bộ, công chức còn quy định: công chức thôi việc "do sắp xếp tổ chức" và trên thực tế còn xảy ra nhiều hình thức buộc thôi việc khác nữa. Như vậy, quyết định "cho thôi việc" chỉ là một dạng của hình thức buộc thôi việc. Quyết định buộc thôi việc dù ở trong trường hợp nào cũng có ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống, sự nghiệp của người phải thôi việc. Do đó, nếu họ cho rằng việc cơ quan, tổ chức buộc họ thôi việc là trái pháp luật thì đều phải được quyền khởi kiện đến Toà án. Ngoài ra, Luật Cán bộ, công chức hiện nay chỉ điều chỉnh đối tượng "cán bộ, công chức" còn đối tượng "viên chức" sẽ được điều chỉnh bởi Luật Viên chức. Theo quy định như hiện nay thì viên chức bị buộc thôi việc trái pháp luật sẽ không rõ được khởi kiện theo thủ tục tố tụng nào (vì đối tượng này không thuộc sự điều chỉnh của Bộ Luật Lao động nên không thể giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự).
Bốn là, việc Luật Khiếu nại năm 2010 và Luật Tố tụng Hành chính năm 2010 không cho phép khiếu nại, khởi kiện văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính; đồng thời cũng loại trừ việc này khỏi phạm vi thẩm quyền giải quyết của Toà án. Trên thực tế chúng ta chưa có một cơ chế kiểm tra, kiểm soát hữu hiệu đối với tính hợp hiến, hợp pháp của việc ban hành các văn bản pháp quy nên việc quy định như pháp luật hiện hành vô hình chung đã không tận dụng được ưu thế của Toà án để xác lập một cơ chế kiểm tra, đánh giá khách quan và công bằng thông qua Toà án đối với hoạt động này. Hơn thế, trong bối cảnh các cấp chính quyền địa phương đang có xu hướng chịu nhiều sự phản ứng hơn từ người dân, cộng đồng khi ban hành các văn bản pháp quy triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, thì việc không xây dựng một cơ chế xem xét các văn bản pháp quy thông qua Toà án đã thực sự để lại khoảng trống về cơ chế trong giải quyết các khiếu kiện đông người mà hiện đang diễn biến rất phức tạp, gây ra nguy cơ mất ổn định chính trị - xã hội.
Với cách tiếp cận nêu trên, trước mắt, cần xem xét giao cho Tòa án có quyền giải quyết những khiếu kiện đối với các văn bản pháp quy, trước mắt là của UBND các cấp, về một số lĩnh vực liên quan mật thiết đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Việc này sẽ tạo ra một cơ chế mới, khách quan, công bằng và hiệu quả hơn để giải quyết các khiếu kiện đông người mà hiện đang xảy ra ở hầu hết các địa phương trên cả nước, qua đó góp phần ổn định tình hình, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Đây đồng thời cũng sẽ là một hình thức kiểm tra, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương.
Bên cạnh đó, cần có quy định cụ thể hơn, xác định rõ như thế nào là một hành vi hành chính trái pháp luật có thể bị khởi kiện nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho cơ quan, tổ chức và công dân trong thực hiện quyền khởi kiện và cho cả Tòa án và người thẩm phán khi thụ lý, giải quyết các vụ án. Mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện về các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, nhất là quyết định buộc thôi việc công chức. Về lâu dài cần nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới để áp dụng nguyên tắc thẩm quyền tự động của Tòa án giải quyết tất cả các vụ việc tranh chấp. Qua đó không chỉ tăng cường độc lập xét xử mà còn xây dựng Tòa án thực sự trở thành một thiết chế quan trọng của nhà nước trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Phương Thảo