Pháp luật Quốc tế về quyền tiếp cận thông tin

 

    Quyền tiếp cận thông tin (hoặc quyền tự do thông tin) là một trong những quyền cơ bản của con người, được các văn kiện pháp lý quốc tế ghi nhận và xếp trong nhóm các quyền dân sự - chính trị. Dưới góc độ pháp lý, khái niệm “quyền tiếp cận thông tin” là quyền rất căn bản mà mọi người ở tất cả các quốc gia đều có quyền được hưởng, đó là quyền được biết thông tin của Nhà nước (thông qua cách thức trực tiếp hay gián tiếp) để thỏa mãn các nhu cầu trong cuộc sống của mình cũng như để bảo vệ và thực hiện các quyền năng khác đã được pháp luật ghi nhận.

 

 

    Khái niệm quyền tiếp cận thông tin được chính thức ghi nhận trong hai Công ước quốc tế là Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người của Liên hợp quốc năm 1948⁽¹⁾ và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966⁽²⁾. Đây là hai văn kiện pháp lý quốc tế nền tảng, ghi nhận các quyền pháp lý cơ bản của con người về dân sự, chính trị, mà quyền tiếp cận thông tin được coi là quyền cơ bản nhất trong nhóm các quyền dân sự, chính trị đó. Tiếp đến, quyền tiếp cận thông tin tiếp tục được ghi nhận trong nhiều văn bản quốc tế quan trọng khác như Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng năm 2003, Tuyên bố Rio về Môi trường và phát triển năm 1992, Công ước UNECE về tiếp cận thông tin môi trường⁽³⁾, v.v…

 

    Ngoài các văn bản quốc tế nêu trên, các tổ chức quốc tế khác như Tổ chức vì An ninh và Hợp tác của châu Âu (OSCE); Tổ chức các quốc gia châu Mỹ cũng đã tuyên bố quyền tiếp cận thông tin là quyền con

người, đồng thời đưa ra những luận điểm và nguyên tắc chính cho quyền tiếp cận thông tin (Tuyên bố ngày 06-12-2004⁽⁴⁾). Tự do thông tin cũng được đề cập trong các văn kiện pháp lý quốc tế khác như: Hiến chương châu Phi về quyền con người (Điều 9); Hiến chương châu Mỹ về quyền con người (Điều 13). Công ước về tiếp cận các tài liệu chính thức của Hội đồng châu Âu (được thông qua ngày 17-11-2008), cũng đã ghi nhận tính minh bạch của các cơ quan công quyền, coi đây là yếu tố then chốt của quản trị nhà nước, là một biểu hiện của tính dân chủ và là công cụ giúp chống tham nhũng và tăng cường sự tham gia của công dân trong các vấn đề công.

 

    Trong Nguyên tắc Johannesburg năm 1995⁽⁵⁾ về An ninh quốc gia, Tự do ngôn luận và Tiếp cận thông tin đã ghi nhận quyền tự do ngôn luận; quyền tiếp cận thông tin; thẩm quyền của Chính phủ được

hạn chế quyền tiếp cận thông tin nhưng chỉ trong trường hợp cần thiết và chỉ khi ảnh hưởng tới quyền lợi và an ninh quốc gia một cách hợp pháp. Quyền tiếp cận thông tin cũng được ghi nhận trong nhiều điều ước, hiệp ước quốc tế, kế hoạch hành động…, nhìn chung, các văn bản này đều đưa ra những yêu cầu có tính ràng buộc hoặc khuyến nghị các quốc gia thành viên ban hành văn bản pháp luật ghi nhận quyền được thông tin. 

 

 

    Ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương, việc ban hành pháp luật quy định về quyền tiếp cận thông tin có phần chậm và hạn chế hơn các khu vực khác. Australia và New Zealand là những quốc gia đầu tiên của châu Á ban hành Luật liên quan đến quyền tiếp cận thông tin, nhưng Luật tự do thông tin Liên bang của Australia phần lớn bị ảnh hưởng tiêu cực từ các chính phủ kế nhiệm nên chưa thực sự phát huy tác dụng. Thái Lan cũng đã ban hành Luật tự do thông tin nhưng tác dụng của đạo luật này trong thực tế chưa được rõ ràng. Nhật Bản ban hành Luật tự do thông tin vào năm 2000 và sau đó các chính quyền địa phương của Nhật Bản cũng đã ban hành văn bản pháp luật về tự do thông tin trong phạm vi địa phương mình.

 

    Khu vực Trung Đông, chỉ có Israel đã ban hành Luật tự do thông tin quốc gia; các nước Jordan, Palestine, Morocco, Hy Lạp đang trong quá trình xem xét ban hành Luật này. Ở châu Phi, Quốc hội Uganda vào tháng 5-2005 đã ban hành Luật tự do thông tin; các nhà lãnh đạo của Kenya và Nigeria cũng đã cam kết sẽ ban hành Luật trong một tương lai gần. Rất nhiều các quốc gia khác ở châu Phi cũng đang trong quá trình xem xét để ban hành Luật này, đặc biệt là các quốc gia là thành viên khối thịnh vượng chung. Bên cạnh việc ban hành Luật tiếp cận thông tin của các quốc gia trong nhiều khu vực, quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin - với tư cách là một trong những quyền cơ bản của công dân - đã được ghi nhận trong rất nhiều bản Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới⁽⁶⁾. Thời gian qua, số lượng các bản Hiến pháp có các quy định về quyền tiếp cận thông tin đã tăng nhanh một cách đáng kể. Hầu hết trong các bản Hiến pháp thành văn mới ban hành của các quốc gia đang chuyển đổi, đặc biệt là ở khu vực Đông Âu, Trung Âu và châu Mỹ Latinh đều có quy định về quyền tiếp cận thông tin. Ngoài ra, ở một số quốc gia mà Hiến pháp đã được ban hành từ lâu đời như Phần Lan, Na Uy, thì cũng có xu hướng sửa đổi Hiến pháp để bổ sung một số quy định về quyền tiếp cận thông tin.

 

 

    Luật về tự do báo chí⁽⁷⁾ (năm 1766) của Thụy Điển là văn bản pháp luật đầu tiên trên thế giới đưa ra khái niệm quyền được thông tin. Đạo luật này không những cho phép tự do ngôn luận “trừ trường hợp báng bổ và chỉ trích Nhà nước”, mà còn công nhận cho công dân có quyền được “tiếp cận tài liệu công”⁽⁸⁾. Đây là hai yếu tố cơ bản, quan trọng nhất trong nội hàm của khái niệm quyền tiếp cận thông tin cho đến nay, sau gần hai thế kỷ, khái niệm quyền được thông tin trong pháp luật Thụy Điển vẫn được coi là tiến bộ và sâu sắc. Bước sang thế kỷ 20, với việc thừa nhận rộng rãi quyền tự do dân chủ và quyền con người, đặc biệt, sau Tuyên bố toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, xu hướng về việc pháp luật hóa quyền tiếp cận thông tin đã hình thành trên phạm vi toàn cầu. Một số quốc gia như Hoa Kỳ ban hành Luật tự do thông tin (năm 1966), Canada (1983), Hungary (1992), Anh (2000), Nam Phi (2000), México… Đến nay, trên thế giới đã có hơn 90 nước ban hành Luật về tiếp cận thông tin.

 

    Ở Trung Quốc, một vài địa phương như Quảng Châu, Thượng Hải đã ban hành các văn bản pháp luật về tự do thông tin và coi đó là một trong những biện pháp về PCTN. Ở Hồng Kông trong bộ luật về ứng xử (năm 1996), có chứa các quy phạm liên quan đến quyền tiếp cận thông tin. Ở Indonesia, Malaysia và Campuchia, những người ủng hộ xã hội dân sự đang tích cực đề nghị ban hành Luật tự do thông tin tại quốc gia mình. Tại một số quốc gia⁽⁹⁾, Tòa án tối cao đã ra phán quyết rằng, quyền tiếp cận thông tin là quyền Hiến định và là một yếu tố điển hình của quyền tự do ngôn luận và quyền tự do báo chí. Khoảng một nửa trong số các quốc gia mà quyền tiếp cận thông tin được ghi nhận trong Hiến pháp đã ban hành các đạo luật về tiếp cận thông tin hoặc tự do thông tin. Một số quốc gia trên thế giới, tầm quan trọng của Luật tiếp cận thông tin chỉ xếp sau Hiến pháp. Một số đạo luật về tự do thông tin hoặc tiếp cận thông tin nêu rõ, các quy định về quyền tiếp cận thông tin, tự nó, đã là các quy định Hiến định đơn cử như ở Thụy Điển, Luật tự do báo chí là một trong bốn đạo luật nền tảng tạo thành Hiến pháp của Thụy Điển. Bên cạnh đó, một số quốc gia lại quy định Luật về tiếp cận thông tin có địa vị pháp lý cao hơn các đạo luật khác. Ở Canada, Tòa án đã tuyên bố rằng Luật về tiếp cận thông tin là quy định “mang tính chất của Hiến pháp”; ở New Zealand, năm 1988, Tòa phúc thẩm đã phán quyết rằng “tầm quan trọng của Luật thông tin chính thức là ở chỗ các biện pháp trong Luật này có thể được coi là các biện pháp mang tính Hiến định”. Nhiều quốc gia trên thế giới có quan điểm mở về tiếp cận thông tin và tự do thông tin. Đặc biệt, ở các nước Bắc Âu với mô hình xã hội dân chủ và nhà nước phúc lợi, quyền tiếp cận thông tin được coi là một công cụ quan trọng để bảo đảm quyền dân chủ của công dân trong nhà nước pháp quyền.

 

 

    Về quan điểm tiếp cận, các quốc gia cần quy định trách nhiệm mà cơ quan nhà nước phải cung cấp thông tin cho công chúng, đó là, mọi thông tin tạo ra trong quá trình điều hành, quản lý nhà nước không phải là tài sản riêng của cơ quan công quyền, nó là một loại tài sản công được tạo ra bởi rất nhiều thiết chế trong xã hội mà cơ quan công quyền chỉ là một bộ phận trong thiết chế đó. Bởi vậy, về nguyên tắc, cơ quan nhà nước nắm giữ thông tin công đó (bao gồm cả thông tin pháp lý, các văn bản hành chính công, v.v…) có trách nhiệm phải cung cấp cho công chúng theo phương thức phi lợi nhuận.

 

    Để xây dựng một đạo luật, trong đó quyền tiếp cận thông tin của công dân được bảo đảm, đặc biệt là việc bảo đảm thực thi các quyền này trên thực tế một cách thuận lợi, hầu hết các quốc gia đã thiết lập một hệ thống quan điểm tiếp cận vấn đề này dựa trên các nguyên lý cơ bản sau:

 

    Thứ nhất, các quy định về quyền tiếp cận thông tin và việc thực thi các quyền này trên thực tế phải được xây dựng dựa trên khái niệm “mở”, theo đó, về mặt pháp luật, cần hạn chế thấp nhất những phạm vi “không được mở” trên cơ sở cân đối giữa nhu cầu quản lý của Nhà nước với nhu cầu thông tin của công chúng; về mặt thực thi pháp luật, nhất thiết phải có hành vi tích cực của các cơ quan công quyền. Ý nghĩa thực tiễn của nguyên lý này là ở chỗ, một mặt, công chúng cần được tiếp cận với “Chính phủ mở”⁽¹¹⁾ và các thông tin mà Chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước, Tòa án hay Nghị viện đang nắm giữ; mặt khác, nhất thiết cần có sự chủ động, tích cực của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin cho công chúng.

 

    Thứ hai, quyền tiếp cận thông tin là yếu tố gắn liền với quyền được biết thông tin và nó không thể tách rời quyền tự do ngôn luận; việc công dân được quyền yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin là nền tảng căn bản để hình thành và xây dựng niềm tin của công dân với Nhà nước.

 

    Thứ ba, để bảo đảm việc thực hiện hiệu quả và nghiêm túc việc cung cấp thông tin cho công chúng, cần có một cơ quan giám sát độc lập, nằm ngoài hệ thống tổ chức của các cơ quan nắm giữ thông tin, có trách nhiệm kiểm tra, giám sát quá trình cung cấp thông tin cho công chúng. Quan điểm tiếp cận và những nguyên lý cơ bản nêu trên được thể hiện rõ trong Điều 19 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 và Điều 19 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị của Liên hợp quốc năm 1966. Để thực hiện hai Điều cùng mang “số” 19 trong hai văn kiện quốc tế nêu trên, Liên hợp quốc đã xây dựng bộ Nguyên tắc về Luật tự do thông tin và quyền được thông tin. Nguyên tắc về Luật tự do thông tin và quyền được thông tin (hay còn gọi là quyền được biết)⁽¹²⁾ của công chúng đã được Ủy ban nhân quyền của Liên hợp quốc thông qua tại Phiên họp thứ 56 (năm 2000), bao gồm 9 nguyên tắc cơ bản sau đây:

    - Mở thông tin tối đa (trên cơ sở luật và các nguyên tắc, quy định cụ thể).

    - Nghĩa vụ công bố (của các cơ quan công quyền).

    - Thúc đẩy Chính phủ mở (các cơ quan công quyền tích cực thực hiện cơ chế Chính phủ mở, xóa bỏ văn hóa bí mật trong quá trình điều hành đất nước).

    - Hạn chế phạm vi các quy định về miễn trừ cung cấp thông tin, hạn chế danh mục mật (danh mục mật cần được quy định rõ ràng, minh bạch và phải bị hạn chế; thông tin bị hạn chế, nếu có, chỉ với mục đích bảo vệ quyền lợi chung của cộng đồng).

    - Bảo đảm tính khả thi của quá trình tiếp cận thông tin (cơ chế cung cấp thông tin nhanh, kịp thời, đầy đủ, hiệu quả và có đánh giá giám sát độc lập).

    - Chi phí tiếp cận thông tin (về cơ bản, người dân không phải trả chi phí, hoặc không phải trả chi phí quá cao cho việc yêu cầu cung cấp thông tin).

    - Công khai các cuộc họp (cho công chúng biết về các cuộc họp của các cơ quan công quyền bằng nhiều hình thức phù hợp như cung cấp văn bản, nói chuyện trực tiếp, cung cấp thông tin qua các phương tiện thông tin đại chúng, phương tiện truyền thông, v.v…).

    - Sửa đổi, bổ sung các quy định để bảo đảm công khai thông tin (các luật, văn bản pháp luật không nhất quán với nguyên tắc về quyền tiếp cận thông tin cần được sửa đổi, bổ sung, chỉnh lý cho phù hợp với nguyên tắc này). 

    - Bảo vệ người cung cấp thông tin.

(1) Việt Nam là thành viên của văn kiện này từ năm 1988. Điều 19 của Tuyên ngôn thế giới về quyền con người quy định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến, kể cả tự do bảo lưu quan điểm mà không bị can thiệp, cũng như tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá các ý tưởng và thông tin bằng bất cứ phương tiện thông nào và không có giới hạn về biên giới”. (2) Việt Nam đã tham gia Công ước này năm 1982. Khoản 2 Điều 19 của Công ước Liên hợp quốc về các quyền dân sự, chính trị quy định: “Mọi người đều có quyền tự do phát biểu quan điểm; quyền này bao gồm quyền tự do tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến mọi thông tin, ý kiến, bằng truyền khẩu, bút tự hay ấn phẩn dưới hình thức nghệ thuật, hay bằng bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tùy theo sự lựa chọn của họ”. (3) Công ước này (còn gọi là Công ước Aarhus) có tên đầy đủ là Công ước về tiếp cận thông tin, tham gia của công chúng và tiếp cận công lý đối với các vấn đề về môi trường, được thông qua tháng 6-1998, có hiệu lực tháng 10-2001.  (4) http://www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=1. (5) http://www.article19.org/pdfs/standards/joburgprinciples.pdf (6) Theo Báo cáo tự do thông tin thế giới năm 2006 (đã dẫn ở trên), có trên 90 quốc gia có các quy định trong Hiến pháp ghi nhận quyền tiếp cận thông tin của công dân. (7) Luật tự do báo chí của Thụy Điển năm 1766 là đạo luật về báo chí lâu đời nhất trên thế giới, trong đó lần đầu tiên quy định về quyền tíếp cận thông tin. Sau này, quyền tiếp cận thông tin còn được quy định trong Luật về tự do ngôn luận năm 1991 của Thụy Điển. Đây là hai đạo luật chủ đạo liên quan đến quyền tiếp cận thông tin. Ngoài ra, một số quy định liên quan đến vấn đề này còn được quy định tại bộ Quy tắc điều hành Chính phủ năm 1974. (8) Hội Luật gia Việt Nam: Nghiên cứu về Luật tiếp cận thông tin của Bắc Âu, Tài liệu tại Hội thảo quốc tế “Xây dựng Luật tiếp cận thông tin tại Việt Nam” tổ chức tại Hà Nội ngày 06, 07-5-2009, tr.26. (9) Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Pakistan, Israel và Pháp.  (10) Phần trình bày tại mục này được xây dựng trên cơ sở tham khảo Báo cáo Nghiên cứu về Luật tiếp cận thông tin của các nước Bắc Âu của Hội Luật gia Việt Nam. (11) Thuật ngữ “Chính phủ mở” là một từ khóa quan trọng trong lĩnh vực tiếp cận thông tin hay tự do thông tin, theo đó, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có nhiệm vụ phải công khai (mở) đối với các thông tin mà mình nắm giữ ở mọi cấp, điều này cho phép một sự kiểm soát và giám sát hiệu quả đối với hoạt động của Chính phủ và các cơ quan này (theo Báo cáo Nghiên cứu về Luật tiếp cận thông tin của các nước Bắc Âu của Hội Luật gia Việt Nam (đã dẫn ở trên). (12) http:// www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf.

Ths. Thái Anh Hùng
(Phó Vụ trưởng, Ban Nội chính Trung ương)