Một số ý kiến về địa vị pháp lý và phát biểu của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính

(BNCTW) - Dự thảo Luật Tố tụng hành chính (sửa đổi) được đưa ra xin ý kiến Quốc hội tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII vào tháng 5-2015. Một trong những nội dung quan trọng, nhận được nhiều ý kiến khác nhau là về địa vị pháp lý, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) trong tố tụng hành chính. Ngày 13-8, tại Phiên họp thứ 40 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng đã cho ý kiến về vấn đề này trong dự thảo Luật. Tuy nhiên, hiện vẫn còn nhiều loại ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề này.

1- Về địa vị pháp lý của VKSND trong tố tụng hành chính

Loại ý kiến thứ nhất đề nghị giữ như quy định hiện hành về địa vị pháp lý của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính, tức là VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng hành chính vì cho rằng, VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính.

Loại ý kiến thứ hai cho rằng, xuất phát từ bản chất của tố tụng hành chính là giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa một bên là cá nhân, tổ chức với một bên là cơ quan quản lý nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước nên VKSND không khởi tố vụ án hành chính, không thực hành quyền công tố cũng như không chủ trì tiến hành bất kỳ một hoạt động tố tụng nào như trong tố tụng hình sự. Vì vậy, trong tố tụng hành chính, VKSND chỉ là cơ quan tham gia tố tụng.

Ủy ban Tư pháp của Quốc hội tổ chức cuộc họp góp ý kiến vào dự thảo Bộ luật tố tụng hành chính (sửa đổi)

Vị trí pháp lý của VKSND đã được ghi nhận, thể hiện rất rõ và nhất quán trong Hiến pháp 2013 và các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND trong Luật Tổ chức VKSND 2014. Theo đó, Khoản 1 Điều 107 Hiến pháp 2013 và Điều 2 Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) 2014 quy định: "VKSND thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp".

Trong tố tụng hành chính, mặc dù VKSND không thực hành quyền công tố, song vẫn nhân danh quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng "kiểm sát hoạt động tư pháp"; cụ thể là kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tố tụng hành chính, bảo đảm mọi vi phạm pháp luật trong tố tụng hành chính phải được phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh. Chính vai trò này phân định rất rõ vị trí pháp lý của VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng; không phải là người tham gia tố tụng.

Quy định VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng đã được khẳng định gần 20 năm nay vẫn phát huy tác dụng, mang lại hiệu quả cao, không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án, đương sự và người tham gia tố tụng khác. Vì vậy, để bảo đảm vị trí độc lập, hiến định của VKSND; thực hiện nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm sát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền tư pháp, cần thiết phải giữ nguyên địa vị pháp lý của VKSND như quy định hiện hành (là cơ quan tiến hành tố tụng trong tố tụng hành chính).

2- Về phát biểu quan điểm của VKSND tại phiên tòa

Vấn đề này hiện có 2 loại ý kiến khác nhau:

Loại ý kiến thứ nhất đề nghị quy định: Kiểm sát viên chỉ phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, Thư ký tòa án; việc chấp hành pháp luật tố tụng của người tham gia tố tụng hành chính trong quá trình giải quyết vụ án.

Loại ý kiến thứ hai đề nghị quy định: Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật (gồm cả pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung) của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, Thư ký tòa án; việc chấp hành pháp luật tố tụng của người tham gia tố tụng hành chính trong quá trình giải quyết vụ án.

Trên cơ sở xác định rõ vai trò, vị trí pháp lý của VKSND thì việc xác định phạm vi phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa sẽ dễ dàng hơn. Nếu coi VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng thì cần khẳng định Kiểm sát viên được quyền phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật (cả về pháp luật nội dung và pháp luật tố tụng) trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, Thư ký Tòa án; việc chấp hành pháp luật tố tụng của người tham gia tố tụng trong tố tụng hành chính. Bởi lẽ:

Thứ nhất, quy định này phù hợp, thống nhất với thẩm quyền chung của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính được quy định tại Điều 27 Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) 2014. Theo đó, VKSND có quyền: (1) Kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án, vụ việc; Thu thập tài liệu, chứng cứ trong trường hợp pháp luật quy định; (2) Tham gia phiên tòa, phiên họp, phát biểu quan điểm của Viện kiểm sát nhân dân về việc giải quyết vụ án, vụ việc theo quy định của pháp luật; (3) Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; (4) Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; (5) Yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật; (6) Kháng nghị, kiến nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; (7) Kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tố tụng… Nếu chỉ cho phép Kiểm sát viên phát biểu về việc tuân theo pháp luật tố tụng thì vô hình chung sẽ thu hẹp phạm vi kiểm sát của VKSND trong tố tụng hành chính.

Thứ hai, thực tiễn công tác kiểm sát việc xét xử vụ án hành chính cho thấy, để tham gia phiên tòa, Kiểm sát viên phải nghiên cứu hồ sơ, theo dõi chặt chẽ toàn bộ quá trình giải quyết vụ án nên có thể nắm rõ những vấn đề như: tính hợp pháp, tính liên quan, tính có căn cứ của tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ vụ án; có sự mâu thuẫn trong nội dung các tài liệu, chứng cứ hay không; việc thực hiện quyền của các đương sự trong quan hệ hành chính dẫn đến tranh chấp. Nếu kiểm sát viên được phát biểu về những vấn đề này ngay tại phiên tòa thì sẽ là cơ sở để Hội đồng xét xử có thể kịp thời khắc phục vi phạm hoặc xem xét, cân nhắc để ra bản án, quyết định đúng pháp luật, hạn chế việc kháng cáo, kháng nghị.

Thứ ba, tại phiên toà sơ thẩm, lúc này Toà án chưa có quan điểm về việc giải quyết vụ án[1] nên Kiểm sát viên chỉ nên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử và việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng. Quy định này phù hợp với chức năng của Viện kiểm sát, không can thiệp vào việc ra phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm.

Tuy nhiên, tại phiên toà phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm, lúc này đã có bản án, quyết định của Toà án cấp sơ thẩm, chức năng của các phiên tòa này là xem xét lại bản án, quyết định sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị, hoặc xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, nhưng bị kháng nghị vì phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong việc giải quyết vụ án hoặc có những tình tiết mới được phát hiện có thể làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định mà Tòa án, các đương sự không biết được khi Tòa án ra bản án, quyết định đó. Do vậy, nhiệm vụ của Kiểm sát viên tham gia các phiên toà này không thể chỉ dừng lại ở việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật của những người tiến hành tố tụng hoặc những người tham gia tố tụng, mà còn có trách nhiệm kiểm sát các bản án, quyết định của tòa án, xem xét giải quyết vụ án về mặt nội dung để đảm bảo cho việc giải quyết vụ án, vụ việc hành chính kịp thời, đúng pháp luật và triệt để.

Vì vậy, cần thiết phải quy định Kiểm sát viên được quyền phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, Thư ký Tòa án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án; việc chấp hành pháp luật tố tụng của người tham gia tố tụng trong tố tụng hành chính.

Phương Thảo