Kiểm soát quyền lực trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam: Nội dung, phương thức và một số vấn đề đặt ra
| Kiểm soát quyền lực nói chung là nhu cầu tất yếu trong nền dân chủ, nhằm chống lại sự lạm quyền, sự tha hóa quyền lực. Kiểm soát quyền lực trong giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm chống lại sự tha hóa, lạm quyền, tham nhũng trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo - một hoạt động phức tạp, nhạy cảm và trực tiếp liên quan đến áp dụng quyền lực hành chính. Bài viết phân tích sự cần thiết, nội dung, phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính và xác định những vấn đề đặt ra, điểm nghẽn trong kiểm soát quyền lực trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay. |
1. Kiểm soát quyề lực nhà nước là biện pháp hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. “Điều kiện đầu tiên của Nhà nước pháp quyền là bảo đảm các quyền, tự do của công dân bằng các quy định của pháp luật rành mạch, không ai được vi phạm”(1).
Quyền con người chỉ có thể được bảo vệ nếu việc thực hiện quyền lực nhà nước được kiểm soát(2). Kiểm soát quyền lực một cách hiệu quả, bảo vệ quyền con người, quyền công dân là mục tiêu quan trọng trong hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam - theo tinh thần Nghị quyết số 27/NQ-TW. trong giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC) thì mục tiêu bảo vệ quyền công dân được đặc biệt đề cao, do bản thân giải quyết KNTC có nội dung trực tiếp liên quan đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Các quyết định hành chính có thể trực tiếp phân bổ hay thu hồi các lợi ích trong xã hội - như cấp, thu hồi đất, cho phép đầu tư, phê duyệt dự án, v.v... Những sai phạm trong thực hiện quyền lực trong giải quyết KNTC sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Vậy, kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính là gì?
Kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính nằm trong khái niệm rộng hơn: Kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính. Tiếp cận từ góc độ luật hành chính, kiểm soát quyền lực nhà nước trong giải quyết KNTC hành chính là tổng hợp các cơ chế luật định theo đó các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát hoạt động thực thi quyền lực của các cơ quan, cá nhân trong giải quyết KNTC. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính là hoạt động thường xuyên, định kỳ, có thể xuất phát từ đơn thư của người dân tổ chức nhưng phần lớn là từ phía cơ quan có thẩm quyền trong kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính. Kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính được thực hiện theo những phương thức rộng rãi, được quy định trong các văn bản pháp luật khác như Luật Giám sát của Quốc hội, HĐND, Luật Mặt trận tổ quốc; Luật Thanh tra, Luật Tiếp công dân, Luật Tố tụng hành chính, v.v...
 |
| Quang cảnh Tọa đàm "Kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" do Thường trực Ban Chỉ đạo Đề án "Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045" tổ chức (ảnh Đặng Phước) |
Chủ thể kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính là các cơ quan nhà nước (không chỉ hành chính); các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế, tòa án, các thiết chế xã hội như báo chí, mạng xã hội và cả người dân. Về tính pháp lý, kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính liên quan nhiều đến việc thực thi pháp luật giải quyết KNTC của chính cơ quan hành chính, cán bộ công chức trong cơ quan đó. Nói cách khác, dù chủ thể và cách thức thực thi rộng rãi phong phú hơn nhưng đối tượng kiểm soát của hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính lại tập trung hơn nhiều - vào khối cơ quan hành chính, nơi có thẩm quyền giải quyết KNTC.
Bên cạnh những đặc điểm chung nói trên, kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC có đặc thù như:
Thứ nhất, kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC để bù đắp lại tính chất bất bình đẳng trong mối quan hệ giữa người dân - cơ quan hành chính(3). Kiểm soát là phương thức bảo đảm sự tuân thủ pháp luật từ phía công quyền, ngăn chặn những rủi ro lạm quyền trong hoạt động hành chính. Kiểm soát cũng thể hiện sự ràng buộc của quyền lực hành chính - quyền lực nhà nước, với các quyền lực nhà nước khác và đặc biệt với quyền lực chính trị(4). Cội rễ của nền dân chủ hiện đại dựa trên cơ chế dân chủ gián tiếp - tức là nhân dân lập ra cơ quan đại diện và các cơ quan này đặt ra pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội. Bản thân hoạt động hành chính mang tính chấp hành - tức là thực thi mệnh lệnh của cấp trên, do đó, kiểm soát hoạt động hành chính là tất yếu. Mối quan hệ giữa cơ quan ra mệnh lệnh - Quốc hội - với cơ quan thực thi - Chính phủ và các cơ quan hành chính là mối quan hệ trong đó bao chứa sẵn yếu tố kiểm soát.
Kiểm soát cần thích ứng với những đặc trưng của hoạt động hành chính như: Có phạm vi rất rộng và tính chất thường xuyên liên tục. trong số các cơ quan nhà nước thì hệ thống Chính phủ và chính quyền địa phương là đồ sộ nhất, nắm trong tay nguồn nhân vật lực lớn nhất và hoạt động thường xuyên nhất để phục vụ nhu cầu đời sống hàng ngày của nhân dân. Bởi vậy, cơ chế kiểm soát việc thực thi quyền hạn của Chính phủ và chính quyền địa phương sẽ phải bao phủ được phạm vi hoạt động rộng lớn đó, đồng thời, cũng phải theo kịp sự vận hành thường xuyên của bộ máy. tính phong phú, chuyên nghiệp của cơ chế giám sát được lý giải trên cơ sở đặc thù hành chính.
Thứ hai, kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC tôn trọng hoạt động thường xuyên liên tục của cơ quan thực thi quyền hành chính. Chính phủ, chính quyền địa phương là những cơ quan cung ứng dịch vụ công cho người dân, nên cần phải hoạt động thường xuyên liên tục. Việc kiểm soát hoạt động của các cơ quan này không được làm ảnh hưởng hay gián đoạn đến chức năng cung ứng dịch vụ công, nếu không sẽ làm ảnh hưởng đến đời sống của người dân.
Thứ ba, kiểm soát hoạt động hành chính có những khó khăn đặc thù do động chạm đến công quyền (cơ quan hành chính); nên tính phức tạp rất cao. Ở Việt Nam, cơ quan hành chính có phạm vi hoạt động lớn, có mối quan hệ chặt chẽ với các thiết chế nhà nước và phi nhà nước trong xã hội, điều này cũng làm phức tạp hoá hoạt động kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính.
Thứ tư, hoạt động kiểm soát quyền lực trong việc giải quyết KNTC hành chính có mục tiêu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân(5).
2. Về nội dung, kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính gồm: Kiểm soát tính hợp pháp và tính hợp lý. Kiểm soát tính hợp pháp tức là kiểm soát hoạt động giải quyết KNTC hành chính có phù hợp với các quy định áp dụng cho nó hay không - bao gồm cả các quy phạm pháp luật và quy phạm xã hội áp dụng cho hoạt động đó. Kiểm soát tính hợp lý: tức là việc kiểm soát các quyết định, hành vi hành chính có phù hợp với mục đích đặt ra hay không; có phù hợp về thời điểm thực hiện hoạt động hay không; các phương tiện được sử dụng có phù hợp với phương tiện hiện có không, v.v… Kiểm soát này nhằm bảo đảm rằng mục tiêu theo đuổi có khả thi hay không và có được áp dụng với các phương tiện phù hợp hay không(6). Phương thức kiểm soát thực hiện quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính gồm tự kiểm soát bởi cơ quan hành chính, thông qua thanh tra, tòa án; từ phía xã hội, công dân và cơ quan quyền lực nhà nước.
Thứ nhất, tự kiểm soát bởi cơ quan hành chính. tự kiểm soát là cơ chế của cơ quan hành chính tự kiểm soát các hành vi, quyết định của mình. Trong giải quyết khiếu nại, còn gọi là cơ chế giải quyết khiếu nại lần đầu. Cụ thể là, việc người có thẩm quyền tự giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình.
Thứ hai, kiểm soát bởi cơ quan hành chính cấp trên. Đây là phương thức kiểm soát của cấp trên xem xét lại các quyết định giải quyết KNTC của cấp dưới, còn gọi là giải quyết khiếu nại lần hai(7). Đối với giải quyết tố cáo hành chính, thì bất cứ hoạt động giải quyết tố cáo nào cũng chính là cách thức kiểm soát việc thực hiện quyền lực hành chính bởi cơ quan cấp trên - do đặc thù của giải quyết tố cáo: Người có thẩm quyền giải quyết tố cáo là thủ trưởng, người quản lý đối với nhân viên hay cấp dưới của mình(8). Cơ chế này có tư cách kép: Một mặt chính là giải quyết KNTC; nhưng ở góc độ khác lại cũng chính là cách thức để cơ quan cấp trên kiểm soát hoạt động giải quyết KNTC hành chính của cơ quan dưới quyền mình. Cơ chế kiểm soát bởi cấp trên có hiệu lực lớn, bởi cơ quan cấp trên có thẩm quyền lớn: Tự giải quyết lại (nếu thuộc thẩm quyền giải quyết lần sau); xử lý kỷ luật; áp dụng các biện pháp cưỡng chế (tạm đình chỉ hoạt động, cấm thực hiện hoạt động, v.v...).
Cơ chế kiểm soát của cấp trên tồn tại phổ biến ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Các học giả Pháp, Bỉ hay gọi là “khiếu nại hệ cấp”. Đây là cơ chế kiểm soát giải quyết khiếu nại - tức là cấp trên có quyền phán xét về việc giải quyết KNtC của cấp dưới là đúng hay sai luật. Nhưng hơn thế, đây cũng là một hình thức giải quyết KNTC bởi vì: Trong quyết định của mình, cấp trên có thể đưa ra đường lối giải quyết vụ việc trực tiếp.
Thứ ba, thanh tra. thanh tra là cơ chế kiểm soát quyền lực hết sức quan trọng trong giải quyết KNTC. thanh tra có quyền trực tiếp tham gia vào giải quyết KNTC: “Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao”(9). thanh tra có vai trò kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC hành chính thể hiện rõ trong thẩm quyền: “Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật”(10). Trong đó, nổi bật vai trò của tổng thanh tra Chính phủ: “Giúp thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật”.
Hơn nữa, cơ quan thanh tra có quyền “đưa ra các kiến nghị kiểm điểm trách nhiệm và có hình thức xử lý theo quy định đối với tập thể, cá nhân để xảy ra các vi phạm, khuyết điểm, xử lý thu hồi tiền và tài sản sai phạm về ngân sách nhà nước”(11). Thanh tra có quyền “buộc chấm dứt hành vi vi phạm; xem xét áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; tiến hành xử phạt vi phạm hành chính”; trong trường hợp phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì trưởng đoàn thanh tra phải báo cáo để người ra quyết định thanh tra chuyển ngay hồ sơ vụ việc, tài liệu có liên quan cùng với văn bản kiến nghị khởi tố cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật và thông báo cho Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp biết”(12).
|
(1) Từ điển Xã hội học, Nguyễn Khắc Viện chủ biên, Nxb. thế giới, H.1994.
(2) PGS. tS. Nguyễn Đăng Dung: “Sự hạn chế quyền lực Nhà nước”, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2005, tr.39-40.
(3) P. WEIL, Le droit administratif (5e éd.), Paris, Presses universitaires de France, 1973, p.44. (Le contrôle se justifie par l’inégalité entre l’administration et les administrés, par l’existence au profit de cellelà de pouvoirs n’appartenant pas à ceux-ci).
(4) M.-A. FLAMME, Droit administratif, Bruxelles, Editions de l’Université Libre de Bruxelles, 1989, p.31.
(5) Stichele, A. V. (1973). LE CONtRÔLE DE L’ADMINIStRAtION Et LE CONtENtIEUX ADMINIStRAtIF EN DROIt BELGE. Revue générale de droit, 4(1), 46-65. https://doi.org/10.7202/1059776ar
(6) J. CHEVALLIER, Science administrative, Paris, Presses universitaires de France, 1994, p.314.
(7) Ví dụ: Chủ tịch huyện: Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
(8) Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của công chức do mình quản lý trực tiếp; Chủ tịch UBDN cấp huyện giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã, cán bộ, công chức, viên chức khác do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp, v.v...
(9) Luật Khiếu nại, Điều 25 Khoản 1.
(10) Luật Khiếu nại, Điều 25 Khoản 2.
(11) Bộ tài nguyên - Môi trường: Báo cáo Đánh giá tình hình thi hành Luật Đất đai 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, Hà Nội 26/9/2022.
(12) Điều 68 Luật thanh tra, ngày 14/11/2022.
(13) Christophe Magdalijns, “Le contrôle de l’action administrative, contribution à une typologie réorientée des contrôles”, Pyramides, 8 | 2004,
(14) Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, (Preface de Guy BRAIBANt), Group Imprimeria National, France 2000, tr.163.
(15) Điều 193 Luật tố tụng hành chính 2015.
|
